Évaluation de la fonction d'élaboration des politiques en matière de droit pénal

5. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

Cette section du rapport présente les conclusions basées sur les constatations décrites dans les sections précédentes. L’information est structurée en fonction des principaux enjeux de l’évaluation.

5.1 Pertinence

La SPDP joue un rôle fondamental dans l’élaboration du cadre législatif du Canada. Elle joue le rôle important et sans pareil qui consiste à surveiller la mise en œuvre et l’application du droit pénal, dégager des tendances et des préoccupations, trouver des possibilités de réforme et déterminer là où les réformes s’imposent, élaborer les réformes sur les plans légal et criminologique et se charger de toutes les tâches associées à l’élaboration de propositions législatives.

Le travail de la SPDP répond directement aux priorités du gouvernement en matière de justice pénale, car la Section appuie directement la réforme du droit pénal du ministre et le programme de sécurité nationale. Un ambitieux programme gouvernemental de réforme du droit pénal s’est traduit en une demande soutenue qui vise l’expertise de la Section en élaboration de politiques.

Le rôle du fédéral dans l’élaboration de politiques sur le droit pénal émane de la Loi sur le ministère de la Justice et du paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle qui porte que le droit pénal, sauf la constitution des tribunaux de compétence pénale, mais y compris la procédure pénale, relève de la compétence exclusive du fédéral.

5.2 Rendement

5.2.1 Atteinte des résultats escomptés

L’évaluation a révélé en général un niveau élevé de satisfaction par rapport aux services de la SPDP parmi toutes les entrevues menées à l’extérieur auprès de groupes de principaux intervenants qui ont indiqué que les conseils juridiques et stratégiques dispensés par la Section sont de grande qualité, car ils sont opportuns, utiles et répondent à leurs besoins.

Divers interlocuteurs comme les sections spécialisées du Ministère, les SJM et d’autres ministères contribuent au travail stratégique de la Section et, par conséquent, à la qualité du produit final. Même si des partenaires de la SPDP ont indiqué qu’ils ont en général de très bonnes relations de travail avec la Section, ils ont déclaré souhaiter des communications et des échanges d’information plus proactifs. Les principaux intervenants ont fait remarquer plus particulièrement qu’il serait utile de connaître les priorités de la SPDP et toute activité à venir de consultation ou d’engagement afin qu’ils puissent prévoir et planifier d’avance, de même que les divers points de contact de la Section lorsqu’ils ont besoin d’une expertise spécialisée en particulier. Certains principaux intervenants ont également déclaré qu’ils souhaitaient améliorer la boucle de rétroaction puisqu’ils s’interrogeaient sur l’utilité de leur contribution à la Section et se demandaient si ou comment elle a été utilisée. L’évaluation a aussi révélé que les interlocuteurs fédéraux et ministériels ne savent pas nécessairement qu’il faut communiquer avec la SPDP lorsqu’ils commencent à élaborer des initiatives en matière de justice pénale qui ont des dimensions internationales, ce qui indique que la Section devrait peut-être faire mieux connaître son rôle dans ce domaine.

Recommandation 1 :

Que la SPDP explore des possibilités d’améliorer la communication et les échanges d’information proactifs avec des partenaires clés.

Réponse de la direction :

D’accord.

Même si l’on impose parfois des limites à la Section pour ce qui est de ses possibilités d’approche ou de consultation au sujet de dossiers en particulier ou du partage d’information sur certaines questions, il y a toujours des possibilités d’amélioration, par exemple, en refermant la boucle de rétroaction comme on le suggère.

Nous prenons aussi note de l’opinion selon laquelle les services que nous offrons ne sont peut-être pas connus aussi généralement qu’ils pourraient l’être dans tout le gouvernement.

Le rythme de l’élaboration des politiques s’est accéléré au cours de la période d’évaluation. Presque tous les avocats de la SPDP considèrent les délais serrés comme une contrainte qui entrave leur capacité de fournir des conseils juridiques stratégiques de grande qualité. De multiples éléments de preuve montrent que la Section produit des extrants de qualité compte tenu de ce qu’on lui demande dans les délais établis, qui sont souvent très serrés, mais des répondants ont indiqué que ces courts délais ont des répercussions sur le niveau d’analyse et l’élaboration de politiques possibles. Le fait que les initiatives stratégiques et législatives doivent progresser rapidement, laisse peu de temps aux avocats pour effectuer des analyses approfondies, élaborer complètement des options, bâtir un dossier complet et procéder à des consultations détaillées.

Le processus de participation et de collaboration avec les provinces et les territoires, qui ont des responsabilités constitutionnelles en matière d’administration de la justice, se tiennent surtout par l’entremise du Comité de coordination des hauts fonctionnaires – Justice pénale et de ses groupes de travail. Il existe un compte rendu de réunion dans plusieurs cas, mais non pour tous les groupes de travail. Certains des principaux intervenants ont signalé que le manque de comptes rendus de réunion ou des décisions prises dans les groupes de travail du CCHF peut être à l’origine de malentendus ou de souvenirs divergents quant aux résultats de réunions.

Recommandation 2 :

Que la SPDP collabore avec les provinces et les territoires afin d’évaluer la possibilité de mettre en œuvre un processus de courts comptes rendus de décisions prises et de les distribuer aux membres des groupes de travail du CCHF.

Réponse de la direction :

D’accord.

Le Comité de coordination des hauts fonctionnaires (justice pénale) (CCHF) a accepté en fait le texte d’un résumé de décision à la suite de ses réunions. Par exemple, un résumé de décision de la dernière plénière du CCHF a été produit et envoyé aux membres du Comité.

Au début de chaque plénière du CCHF, on présente des rapports sur les résultats des réunions des groupes de travail tenues avant la plénière. Ces rapports oraux présentés à la plénière se reflètent dans le résumé de décision du CCHF.

Les groupes de travail du CCHF sont coprésidés principalement par des dirigeants fédéraux et provinciaux et c’est pourquoi un effort de collaboration s’impose.

5.2.2 Efficience

La Section fonctionne de façon efficiente, car elle produit davantage d’extrants, c’est‑à-dire de produits stratégiques et de conseils juridiques et stratégiques, avec moins d’intrants (ressources financières et ETP). La montée de la demande et des délais plus courts exercent de lourdes pressions sur les ressources financières et humaines limitées de la Section, ce qui l’incite à adopter une approche plus stratégique de la prestation des services. La Section a pris des mesures pour améliorer son efficience tout en maintenant la qualité de ses services, notamment en affectant des dossiers en fonction de l’expérience, de l’expertise, de la charge de travail et des besoins opérationnels et en suivant les conseils qu’elle dispense afin de pouvoir les réutiliser, notamment. L’évaluation a quand même dégagé d’autres domaines, comme la structure des équipes, où il serait possible d’accroître encore davantage l’efficience étant donné les pressions imposées par une charge de travail plus lourde, la réduction de l’effectif chargé d’exécuter le travail et la rapidité du rythme de l’élaboration des politiques.

La structure des équipes de la Section, qui est basée sur les domaines thématiques, aide à garantir que la Section peut fournir efficacement des services d’élaboration de politiques, car les avocats possèdent de l’expertise dans des domaines de fond. L’évaluation a toutefois révélé qu’il se peut que la structure des équipes ne continue pas de refléter l’envergure du travail de la Section et l’importance que le gouvernement attache à certaines priorités par rapport à d’autres. La Section devra peut-être faire preuve de plus de flexibilité en harmonisant ses ressources avec les priorités changeantes du gouvernement afin d’optimiser entièrement les ressources mises à sa disposition.

Recommandation 3 :

Que la Section étudie des possibilités de réaligner ses ressources afin de gérer la demande de services, incluant les nouvelles questions prioritaires, avec plus d’efficacité et d’efficience.

Réponse de la direction :

D’accord.

La Section a mis en place une structure d’équipes qui aide à la gérer.

Les équipes permettent aux agents qui travaillent dans les dossiers connexes de partager savoir, expertise et charge de travail. En outre, elles mettent souvent à contribution des agents d’autres équipes lorsque des questions convergent. On encourage les possibilités d’une telle convergence entre les équipes et les appuie dans la pratique.

Lorsqu’il se présente des enjeux d’envergure qui exigent une attention immédiate, la Section a mis à contribution diverses équipes pour mettre en place une capacité de pointe. C’est ce qui s’est produit, par exemple, dans le cas de l’élaboration de la Loi antiterroriste et du soutien nécessaire à la suite du 11 septembre 2001 et, plus récemment, de l’appui à apporter à l’initiative législative proposée par le gouvernement au sujet de la Charte des droits des victimes.

Dans le contexte de la réponse donnée par la Section au Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2011, on a pris diverses mesures pour optimiser les ressources et promouvoir le cheminement de carrière et la gestion des ressources humaines, entre autres, notamment les suivantes : promotion des plans d’apprentissage individuels; gestion des talents; mentorat et formation, y compris séances internes de formation et d’information; désignation de suppléants dans le cas de certains dossiers.

Étant donné nos défis liés aux ressources, nous avons sollicité de plus en plus, dans toute la Section, des manifestations d’intérêt à l’égard de diverses possibilités de suppléance et de tâches particulières à exécuter ou de postes à remplir.

Nous sommes conscients des avantages que les employés eux-mêmes peuvent en tirer, tout comme peut le faire le Ministère, lorsque les employés acquièrent de nouvelles compétences et une expérience nouvelle en travaillant à différents dossiers et comme membres d’équipes multidisciplinaires, en étant exposés à un travail nouveau.

5.2.3 Économie

Même si la Section produit ses résultats escomptés en utilisant des ressources humaines et financières limitées, elle ne fonctionne pas d’une manière durable. Plus du tiers du personnel de la SPDP qui a rempli le sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2011 a indiqué ne pas pouvoir terminer le travail qui lui est affecté au cours des heures normales de travail (parfois, rarement, jamais/presque jamais). De plus, de multiples éléments de preuve ont indiqué que le milieu de travail exigeant commence à avoir un effet négatif sur le moral du personnel.

La convergence de plusieurs facteurs, c’est‑à-dire la perte d’avocats (particulièrement au niveau supérieur), la demande accrue de services de la Section et les délais courts alourdissent de plus en plus les pressions qui s’exercent sur les ressources limitées de la Section. Même si la Section a vu la demande de ses services grimper, elle n’a pas bénéficié d’une augmentation correspondante des ressources financières et humaines. La Section a en fait subi une réduction importante des deux au cours de la période d’évaluation. Ces réductions se sont traduites en réductions de coûts, car on a maintenant davantage recours à d’autres moyens de participation aux réunions, mais certains des principaux intervenants ont indiqué que les restrictions des déplacements ont une incidence négative sur la capacité de la SPDP de promouvoir et de protéger les intérêts du Canada dans le contexte de l’élaboration d’instruments internationaux.

Le plafonnement des déplacements a aussi limité la capacité des avocats de suivre de la formation. La Section a réagi en organisant et offrant de la formation interne aux agents des politiques (des avocats de la SPDP donnent de la formation à d’autres avocats de la Section). Les principaux intervenants ont fait remarquer que sans compter que ces séances de formation les aident à répondre aux besoins des avocats sur le plan du développement professionnel continu exigé par leur Barreau respectif, elles aident aussi à mieux connaître certains dossiers en particulier et les défis qu’ils posent, tout en instaurant l’esprit de camaraderie au sein de la Section.