Rapport sur les consultations fédérales-provinciales-territoriales sur les droits de garde et de visite et les pensions alimentaires pour enfants

ANNEXE C : RAPPORT SUR LES ATELIERS DU QUÉBEC (suite)

ATELIER C : LA FIXATION DES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS

Animateur d'atelier : Me Jean-Marie Fortin
Secrétaire d'atelier : Mme Allyson Guérin

PARTICIPANTS

OBSERVATEURS

L'atelier C a abordé les sujets reliés à la fixation de la pension alimentaire pour enfants dans le cadre du modèle québécois de fixation des pensions alimentaires pour enfants puisque le modèle fédéral ne s'applique que dans environ 1% des cas au Québec. Il n'en demeure pas moins que certaines questions, observations et recommandations sont aussi pertinentes concernant le modèle fédéral.

Dans le cadre du renouvellement du mandat du Comité de suivi du modèle québécois de fixation des pensions alimentaires pour enfants du ministère de la Justice du Québec, trois sujets principaux dominent la recherche qui doit être continuée et approfondie. Il s'agit des obligations alimentaires pour les enfants issus d'autres unions, de la situation de l'enfant majeur et des coûts supplémentaires reliés à la garde partagée.

Thème 1. Les obligations alimentaires issues d'autres unions

Question 7.1 Le modèle et en particulier le formulaire de fixation des pensions alimentaires pour enfants devrait-il sortir les autres obligations alimentaires du concept des difficultés excessives et en tenir compte d'une façon quelconque, simple et équitable, dans le Formulaire?

Tous conviennent que les coûts d'accès à la justice sont élevés pour ne pas dire trop élevés. De trouver une solution pour éviter ces coûts ou les diminuer est évidemment souhaité. Cependant, dans le cadre spécifique de la question, la façon simple et équitable de « sortir » du concept des difficultés excessives les obligations alimentaires pour les enfants issus d'autres unions n'est pas évidente. Plusieurs participants ont souligné le fait qu'ils ne pouvaient pas se prononcer entièrement ou définitivement sur une solution soit parce que l'association qu'ils représentaient ne s'était pas prononcée, soit parce qu'ils ne pouvaient faire de choix compte tenu des effets négatifs de l'une ou l'autre solution ou soit parce qu'ils voulaient poursuivre leur réflexion à la lumière des discussions intervenues.

Il semble évident cependant que tous désirent le maintient de la discrétion judiciaire sur ce sujet.

Tous ont également reconnu que le système actuel, bien que coûteux, répond adéquatement à la situation qui elle, mérite la continuation de la réflexion.

Pour retenir une expression utilisée, « formulariser » une solution est souhaitable, mais laquelle retenir implique un choix social que les représentants présents ne sont pas encore prêts à faire.

Cette question que pose l'État est-elle prématurée? Il semble que l'on se retrouve ici dans une situation où l'État serait en avance sur l'évolution des choix sociaux que la société québécoise et canadienne doit faire dans un contexte de droit familial où la famille elle-même cherche sa définition.

Question 7.2 Dans la façon de considérer les autres obligations alimentaires, devrait-on tenir compte des obligations de l'union antérieure seulement?

Deux concepts s'opposent ici. Pour les tenants de l'égalité des droits des enfants comme principe prioritaire, toutes les obligations devraient être retenues, les antérieures comme les postérieures.

Pour les tenants de la capacité de revenu comme principe prioritaire, seules les obligations antérieures seraient à retenir.

Question 7.3 Devrait-on tenir compte de toutes les autres obligations alimentaires ou seulement des obligations alimentaires envers des enfants?

Ici aussi il est difficile de prétendre à un consensus. Il va de soit que le principe « les enfants d'abord » fait partie du Modèle, il est ancré dans la législation tant fédérale que provinciale.

Tenir compte des obligations alimentaires autres que celles des enfants dans cette question présuppose une modification à la législation qui les exclut à prime abord. Tenir compte des ces autres obligations (conjoints et ex-conjoints) implique alors de tenir compte des revenus des ces autres conjoints et ouvre la porte à discuter des revenus de leurs nouveaux conjoints. Cet effet ne rencontre pas ou peu de supporteurs.

Question 7.4 Selon la façon de tenir compte de ces obligations antérieures, doit-on tenir compte du fait qu'elles sont fiscalisées ou non?

Compte tenu de la difficulté du sujet principal lui-même, les participants n'ont pu se prononcer spécifiquement sur la question sauf pour affirmer que l'on doit tenir la fiscalité loin des formules qui pourraient être développées.

Malgré l'absence évident de consensus quant aux solutions concrètes à apporter dans le cadre de la problématique des obligations alimentaires issues d'autres unions, tous les participants s'entendent sur l'importance du principe d'égalité des enfants et d'équité dans la mise en oeuvre des règles de fixation des pensions. À plusieurs reprises, les participants ont cependant pu constater que des solutions proposées ou des principes défendus peuvent avoir des effets contradictoires avec les autres principes de droit en place ou les autres objectifs visés par le Modèle. Ainsi, dans l'application de solutions possibles pour appliquer le consensus sur l'égalité des enfants face à leurs parents respectifs, on se heurte à la valeur des ordonnances déjà rendues et en vigueur.

Une distinction importante a été faite et elle se doit d'être soulignée. Il faut en effet distinguer l'obligation alimentaire de la pension alimentaire. Puisque le Modèle indique que l'on peut invoquer des obligations alimentaires pour des enfants issus d'autres unions, on ne se limite donc pas uniquement aux pensions alimentaires pour ces enfants.

Cette distinction importante amène certains participants à soutenir que l'on doit alors tenir compte de toutes les obligations alimentaires existantes et ce, dès l'arrivée d'un nouvel enfant, origine de l'obligation alimentaire. En pratique, cela reviendrait à dire que dès l'arrivée d'un nouvel enfant dans une autre union, un nouveau calcul devrait intervenir automatiquement pour tenir compte de cette obligation et modifier ainsi la pension alimentaire déjà en place dans une union précédente. Cette proposition amène le corollaire que l'impact de l'arrivée d'un enfant dans une autre union doit s'effectuer dès sa naissance et non pas seulement s'il y a dissolution de cette union.

D'autres participants croient que cette proposition va trop loin. Pour eux, l'arrivée de nouveaux enfants dans une autre union à été faite sans que ceux de la première union n'aient quoi que ce soit à dire, qu'ils n'ont pu et n'ont pas à participer à cette décision. En conséquence, ils n'ont pas à en subir de préjudice, même si le droit pour chaque parent d'avoir des enfants avec un autre conjoint n'est pas discuté ni mis en cause.

Tous les participants ont convenu que le principe de la capacité de payer impliquait sans équivoque que lorsque la capacité existe, la pension alimentaire ne devait pas être modifiée. Évidemment, la question est alors de déterminer à partir de quel revenu il convient de tirer une ligne pour accorder ou non une diminution de la pension alimentaire, quels que soient le principe ou la méthode retenus.

Thème 2. Le coût de la garde partagée

Question 8.1 Y a-t-il des coûts supplémentaires reliés à la garde partagée et à la garde exclusive aux deux parents dans les cas où il y a plus de deux enfants?
Question 8.2 Le modèle et en particulier le formulaire de fixation des pensions alimentaires pour enfants devrait-il prévoir l'ajout de montants concernant ces coûts supplémentaires?
Question 8.3 Un pourcentage de la contribution parentale de base serait-il suffisant?

Tous les participants s'entendent sur un certain nombre de constats :

Une revue de l'ensemble des coûts par les participants suggère que tous les coûts reliés à la contribution alimentaire parentale de base sont plus élevés en garde partagée et en garde exclusive à chaque parent lorsqu'il y a plus de deux enfants.

Dans le désir que le législateur procède à établir un mécanisme qui permette d'en tenir compte, il est demandé de tenir compte de tous ces coûts. Il ne faut pas se limiter seulement au logement, aux vêtements ou au transport, car trop nombreuses sont les situations où plusieurs autres coûts sont visés et se limiter serait incorrecte.

Il n'est pas évident que le coût supplémentaire de ces types de garde soit assumé par les deux parents. Certains se demandent si un mécanisme doit répartir ces coûts supplémentaires entre les deux parents ou s'il doit faire une distinction entre les coûts supportés par l'un des parents et ceux supportés par l'autre parent.

On peut suggérer que la réponse dépende du principe que l'on doive retenir. Dans ces types de garde et plus particulièrement en garde partagée, le coût des dépenses est présumé être déboursé par chacun des parents en fonction du temps de garde, après que la pension alimentaire payée en fonction du facteur de répartition des revenus soit acquittée. Ajouter des coûts supplémentaires aux besoins des enfants pourrait fort bien se gérer de la même façon.

Or ce qui semble le moins compris dans le Modèle actuel est le mécanisme du partage des dépenses ou de la gestion des dépenses en garde partagée selon le Modèle. Un participant suggère que pour les cas de garde partagée, la médiation devrait être obligatoire. Plusieurs participants soulignent les difficultés inhérentes de la prise en considération automatique du temps de présence de l'enfant dans le calcul de la pension, notamment du fait que certains parents tentent d'arriver au 40% « magique » en recherchant l'impact financier plutôt que l'intérêt de l'enfant.

Un consensus se dégage pour réclamer que des énergies spécifiques soient développées spécifiquement par l'État pour instruire et renseigner adéquatement et suffisamment sur la matière non seulement les justiciables mais aussi tous les intervenants, du médiateur jusqu'au juge, en passant par les avocat(e)s et tous les autres intervenants.

Comme la gestion des dépenses est mal comprise en garde partagée et comme les solutions sont multiples (cas par cas dans la plupart d'entre eux) certains participants demandent que l'État propose un modèle de gestion de dépenses pour ces types de garde. D'autres, motivés par les mêmes arguments mais farouchement opposés à l'intervention de l'État dans la gestion des affaires domestiques des justiciables suggèrent à la place une obligation pour les parents de prévoir dans leur entente les mécanismes de gestion de dépenses qu'ils utiliseront et que le tribunal doive s'en assurer pour entériner leur entente. Dans les cas où les parties ne s'entendent pas, le tribunal devrait alors avoir l'obligation d'établir un mécanisme de gestion des dépenses; une liste des sujets à couvrir pourrait être proposée par le législateur.

À la suggestion qu'une annexe devrait être fournie pour présenter les détails des coûts supplémentaires, plusieurs rappellent alors qu'il ne faudrait pas revenir en arrière et avoir à produire encore d'autres formules sur les besoins des enfants. On préfère plutôt l'application d'une règle de base de calcul fixe.

La suggestion d'ajouter un pourcentage fixe semble faire consensus. Les participants demandent que des études économiques soient faites pour déterminer le coût supplémentaire de ces deux types de garde et de prévoir une mécanique simple au Formulaire de fixation de pension alimentaire pour enfants.

Cet ajout pourrait être effectué sur le coût moyen par enfant visé par ce type de garde et être ajouté à la contribution parentale de base. La majorité des participants considèrent que ce pourcentage ne devrait pas être inférieur à 25% du coût par enfant ainsi visé.

Pour introduire un pourcentage, les participants demandent de procéder aux études économiques qui s'imposent pour tenir compte que ces coûts comprennent l'ensemble des dépenses couvertes par la contribution alimentaire parentale de base.

Ce pourcentage devrait être introduit alors dans une formulation simple et claire au formulaire. Appliqué au coût moyen par enfant visé par un tel type de garde, il semble alors recevoir l'assentiment des participants.

Commentaire spécifique supplémentaire important

Les participants sont unanimes pour dire qu'il doit y avoir un arrimage parfait entre le civil et la fiscalité dans le traitement de la garde partagée. Deux éléments spécifiques ont été abordés et où les participants demandent spécifiquement aux autorités concernées d'agir.

  1. La notion d'enfant à charge au sens des deux lois d'impôt.

    Le Québec permet aux parents de se partager, à leur choix, l'ensemble des crédits disponibles pour enfant à charge des deux parents dans le cas d'une garde partagée. De plus le fait que l'un des parents ait une obligation alimentaire envers l'autre, ne l'empêche pas d'avoir droit à ce partage. Si les parties ne s'entendent pas sur le partage entre eux de ces crédits, le Ministère du Revenu du Québec partage alors le total des crédits disponible au prorata du temps de garde de chaque parent.

    Cette façon de procéder reçoit l'accord de tous les participants.

    Or, en ce qui concerne la Loi de l'impôt sur le revenu du Canada, l'article 118 (4) b) L.I. n'accorde le crédit disponible qu'à l'un des parents qui, s'ils ne s'entendent pas sur celui d'entre eux qui prendra le crédit disponible, perdront tout simplement ce crédit, autant l'un que l'autre. De plus les dispositions de l'article 118 (5) L.I. empêchent celui des deux parents qui a une obligation alimentaire envers l'autre, d'avoir droit à ce crédit.

    Les participants demandent donc expressément aux autorités fédérales d'arrimer sa fiscalité avec celle du Québec sur ce point.

    En effet, lorsque les parents ont la garde partagée, les deux assument et paient les coûts reliés à ces enfants. Alors pourquoi le gouvernement fédéral n'accorde-t-il pas aux parents la possibilité de réclamer tous deux, selon leur entente, les crédits disponibles et s'ils ne s'entendent pas sur le partage, de procéder au prorata du temps de garde.

  2. La PFCE et les Allocations familiales du Québec

    La Régie des rentes du Québec attribue les montants disponibles des allocations familiales en fonction de la désignation faite par l'Agence des douanes et du Revenu du Canada concernant l'attribution de la Prestation fiscale canadienne (PFCE).

    Dans les cas de garde partagée, les deux parents s'occupent de l'entretien et de l'éducation des enfants visés par un tel type de garde. Ils sont tous les deux visés par la définition de « personne admissible » aux termes de l'article 122.6 L.I. et l'enfant sous leur garde partagée répond à la définition de « personne à charge admissible » de cet article pour les deux parents.

    Or il est porté à l'attention des participants et des animateurs que dans un cas de garde partagée, les autorités considéreraient automatiquement que chacun des parents ne peut réclamer de PFCE (donc par ricochet d'allocation familiale du Québec) que pour un pourcentage de temps correspondant à son « temps de garde », et ce, indépendamment du fait que seul un des deux parents demanderait ces prestations et allocations.

    Nous ne retrouvons dans aucun article de loi le fondement de cette politique administrative et tous s'élèvent contre une telle pratique. Si les parents s'entendent pour que seul l'un d'entre eux demande les prestations fiscales et les allocations familiales, la demande qui s'ensuit correspond entièrement aux termes de la Loi et ce parent peut alors avoir seul droit à la totalité des prestations et allocations déterminables en fonction de critères de revenu et d'âge.

    Dans une telle situation les autorités fiscales n'ont aucun argument pour réduire ce droit en proportion du « temps de garde ». Lorsque les deux parents s'entendent sur la répartition, les autorités devraient être liées en conséquence, et si les deux parties demandent ces avantages et qu'elles ne s'entendent pas sur la répartition alors là, et seulement là, les autorités devraient procéder au prorata en fonction du « temps de garde » de chacun des parents.

    La logique soutenant cette position est la même que celle relative aux crédits pour personnes à charge. En effet, dans le cas d'une garde partagée, les deux parents ont des dépenses à assumer pour les enfants visés. Or si l'État a des sommes disponibles pour les enfants, pourquoi utilise-t-il un stratagème inacceptable pour diminuer sa charge sociale?

Les participants demandent donc expressément aux autorités fédérales d'arrimer sa politique de partage des prestations fiscales pour enfants en fonction des choix disponibles pour les parents selon ce qui leur est permis de faire concernant les enfants à charge dans la fiscalité québécoise.

THÈME 3. LA PENSION POUR L'ENFANT MAJEUR

Question 9.1 : Le modèle québécois devrait-il reconnaître aux enfants majeurs les mêmes présomptions que celles accordées aux enfants couverts pas le modèle?
Question 9.2 : Le modèle québécois devrait-il attribuer aux parents d'enfants majeurs qui sont sous leur charge le même droit de représentation que celui qui leur est accordé par la loi sur le divorce lorsque cette loi ne s'applique pas et que les demandes alimentaires de ces enfants sont assujetties au Code civil du Québec?

Deux positions se sont distinguées lors des discussions en atelier. Bien que tous soient d'accord pour qu'il n'y ait qu'un état de droit, l'orientation n'est pas la même.

Ainsi, tous recommandent qu'il n'y ait qu'une façon de procéder en ce qui concerne les enfants majeurs, sans distinction basée sur l'état matrimonial de leurs parents.

Un premier groupe de participant (minoritaire) considère que dès que l'enfant est majeur, il devrait être considéré comme tel à tous points de vue. La conséquence de cette affirmation entraîne les effets suivants :

De nombreuses objections ont été soulevées par les autres participants. L'ordre des psychologues est particulièrement précis sur ce point : ce n'est pas parce qu'un enfant devient majeur qu'il devient automatiquement indépendant et autonome à tout point de vue. Les « enfants de la séparation » ont déjà leur lot d'adaptation à la situation de leurs parents (même s'ils ne sont pas toujours des témoins directs de leurs confrontations), il ne faut pas au surplus leur imposer l'obligation de les poursuivre.

Ceci aurait également pour effet de forcer le parent « gardien » à négocier un loyer avec son enfant.

Malgré le fait que certains affirment qu'il ne faudrait pas « infantiliser » les enfants majeurs mais plutôt les amener à l'autonomie, comme c'est l'un des critères de fixation de pension alimentaire entre conjoint ou ex-conjoint, peu d'intervenants considèrent que cette solution est réaliste ou souhaitable.

Enfin, soulignons que pour appliquer cette solution, il faudrait modifier la Loi sur le divorce et exclure l'enfant majeur du concept de personne à charge selon cette loi.

La majorité des participants se rallie surtout à la considération inverse. Pour uniformiser les solutions, il conviendrait que le Code civil du Québec soit modifié afin d'y intégrer la notion d'enfant à charge telle que prévue dans la Loi sur le divorce lorsqu'elle vise des enfants majeurs.

Dans ces cas, tous sont unanimes pour dire que le parent gardien aurait alors l'autorité de présenter la demande d'aliments qui lui seraient versés pour les besoins de cet enfant. Dans tous ces cas également, le recours direct de l'enfant majeur devrait prévaloir sur celui de son parent « gardien »; l'enfant devrait cependant toujours réclamer ses aliments de ses deux parents pour éviter toutes discordes, difficultés d'application et multiplicité des recours ou appels en garantie.

Tous sont unanimes pour dire que dans tous les cas, le recours direct de l'enfant majeur doit primer sur celui du parent pour lequel il serait à la charge.

Commentaire spécifique supplémentaire important

Encore ici le sujet de l'arrimage des politiques fiscales avec les obligations civiles revient.

En effet, si la Loi sur le divorce reconnaît que les enfants majeurs peuvent être à charge de leurs parents (ou de l'un d'eux), pourquoi l'aide économique du gouvernement (PFCE et Allocations familiale du Québec) arrête-t-elle à 18 ans?

Il n'y a aucun raisonnement qui soutienne deux positions différentes d'un même gouvernement sur le même sujet. D'une part la Loi sur le divorce reconnaît que ces enfants peuvent être à la charge financière de leurs parents et d'autre part le même gouvernement compétent dit aux parents qu'il ne les aide plus à partir de 18 ans.

Si la base du raisonnement est le manque d'argent, il y aurait lieu de revoir la répartition de l'enveloppe pour que la même logique s'applique et que le message social du gouvernement en matière familiale soit uniforme.

Les participants demandent donc expressément aux autorités fédérale et provinciale d'arrimer leurs politiques familiales et de faire en sorte que les Prestations fiscales canadiennes pour enfants et les allocations familiales du Québec continuent d'être versées aux parents d'enfant majeurs lorsqu'ils sont à la charge de leurs parents au sens de la Loi sur le divorce et du Code civil (modifié en conséquence).