Rapport de la phase I de l'étude de faisabilité des programmes de déclaration des nouveaux employés pour le Canada: Programmes de déclaration des nouveaux employés aux États-Unis

III. EXÉCUTION DES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS AUX ÉTATS-UNIS

Traditionnellement, le droit familial et le droit interne relèvent de la compétence de chaque État. Les lois et les tribunaux des États régissent toutes les questions se rapportant à la recherche de paternité et à la rupture du mariage, y compris la garde des enfants, les pensions alimentaires pour enfants, la répartition des biens et l'entretien du conjoint. Toutefois, le gouvernement américain s'en est mêlé parce que le défaut de payer les pensions alimentaires pour enfants contribuait à la “féminisation de la pauvreté” et à la hausse des coûts de l'aide sociale destinée aux ménages pauvres avec enfants dont le chef est une femme (Mellgren, 1992, p.254 255).

Dès 1975, le gouvernement américain obligeait les programmes d'exécution des pensions alimentaires pour enfants des États à retracer les parents n'ayant pas obtenu la garde, à déterminer la paternité et à les contraindre à payer les pensions alimentaires. On estime que le système de recouvrement public traite au moins 60 % de tous les dossiers de pensions alimentaires pour enfants (Legler, 1996, p.522). Les États exploitent leur programme avec beaucoup de latitude (ibid.), mais la loi américaine impose de nombreux critères et le gouvernement américain assure une partie du financement. Les organismes d'exécution sont situés dans divers départements d'État, y compris dans les bureaux du procureur général, du revenu et des services sociaux.

En vertu de la loi américaine, les États doivent posséder un programme d'exécution des pensions alimentaires pour enfants pour être admissibles à des subventions globales en vertu du programme de Temporary Assistance to Needy Families (TANF; assistance temporaire aux familles nécessiteuses), l'ancien programme “Aid to Families with Dependent Children” (aide aux familles ayant des enfants à charge). Les organismes IV-D, ainsi baptisés d'après le titre IV D de la Social Security Act, sont tenus de fournir des services d'exécution des pensions alimentaires pour enfants aux familles qui reçoivent des prestations du programme TANF et du régime d'assurance-maladie Medicaid ou dont certains des membres sont placés en famille d'accueil ainsi qu'aux familles non prestataires de l'aide sociale qui demandent des services énumérés au titre IV-D.

Les montants recouvrés dans les dossiers d'assistés sociaux sont traités comme des recettes publiques et partagés entre les États et le gouvernement américain. Les montants recouvrés dans les dossiers de familles non prestataires d'aide sociale sont versés directement aux familles. Les organismes d'exécution des pensions alimentaires pour enfants des États-Unis ont donc deux catégories de clients :

Pour le premier groupe, quand on retrace le parent non gardien, le gouvernement de l'État utilise les paiements de pensions alimentaires pour enfants et la couverture d'assurance médicale pour compenser les prestations d'aide sociale, les coupons alimentaires, les frais de placement en famille d'accueil et les coûts du régime Medicaid. Selon l'État, si les demandeurs refusent de coopérer avec les services d'exécution des pensions alimentaires pour enfants, l'État peut leur refuser ou réduire leurs prestations ou les assujettir à des pénalités progressives. [1]

Avant l'adoption de la Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA), quand le parent gardien recevait des prestations en vertu du programme d'aide aux familles ayant des enfants à charge (Aid to Families with Dependent Children ou AFDC), il recevait les premiers 50 $ de tout paiement de pensions alimentaires pour enfants versé chaque mois pour l'encourager à coopérer avec le programme d'exécution. On a supprimé ce paiement, un soi-disant “passe-droit”, de la loi américaine de 1996, mais les États peuvent continuer d'accorder des “passe-droits” en utilisant les fonds de l'État. Il semble que quelques États ont choisi de le faire.

À l'échelle nationale, dans 52 % des 19,3 millions de dossiers IV-D[2] les familles recevaient de l'assistance publique en 1996, mais cette proportion peut varier d'un État à l'autre. De ce nombre, les trois quarts sont des familles qui vivent actuellement d'aide sociale. Le dernier quart est constitué de familles qui ne sont plus bénéficiaires d'aide sociale. Dans ces “dossiers d'aide sociale pour arriérés seulement” les familles ne recevaient plus d'aide sociale, mais les arriérés accumulés quand elles en recevaient continuaient d'être cédés à l'État. L'État continue de veiller à ses intérêts à l'égard des pensions alimentaires cédées et impayées (Center for Law and Social Policy, 1998, p.2 3).

Quand un parent gardien demande volontairement des services d'exécution des pensions alimentaires pour enfants, l'organisme responsable lui verse directement tout paiement qu'il perçoit. N'importe qui peut présenter une demande de services en acquittant des droits d'inscription symboliques,[3] y compris les hommes n'ayant pas la garde qui souhaitent établir leur paternité. Les droits sont habituellement de 25 $. En 1996, les trois quarts des pensions alimentaires pour enfants perçues par ces organismes l'ont été pour des familles non prestataires d'aide sociale, même si la plupart des clients volontaires sont des familles à faible revenu.

La retenue sur le salaire est la méthode privilégiée pour percevoir les pensions alimentaires pour enfants aux États-Unis. Cette mesure a débuté en 1984 pour les parents non gardiens ayant un arriéré et la Family Support Act of 1988 a étendu la retenue à toutes les nouvelles ordonnances de pensions alimentaires pour enfants à compter de 1994. En vertu de cette loi, l'organisme d'État qui a monté le dossier et obtenu les versements doit traiter la retenue. En vertu de la PRWORA, tous les États doivent adopter la Uniform Interstate Family Support Act (1992), qui permet aux organismes d'exécution des pensions alimentaires pour enfants d'adresser directement les ordonnances de retenue à des employeurs d'autres États. De plus, les États sont tenus de prévoir des mécanismes pour retenir le salaire d'un parent défaillant, sans audience judiciaire ou administrative. Dans la PRWORA, on a remplacé le mot “salaire” par “revenu”, ce qui couvre un plus vaste éventail de sources de paiement, comme les prestations d'invalidité et de retraite.

Une analyse quinquennale des dossiers d'organismes IV-D a révélé qu'entre 1991 et 1996, le nombre de dossiers de non-assistés sociaux a augmenté plus de deux fois plus rapidement que le nombre de dossiers d'assistés sociaux. Dans les deux tiers des États, cette dernière catégorie avait diminué en 1995. Le Center for Law and Social Policy remarque que la diminution du nombre de dossiers d'assistés sociaux influera sur les montants perçus par les organismes IV-D de deux façons :

Étant donné que les accords de financement fédéraux sont fondés sur des mesures d'encouragement axées sur le rendement, le centre est d'avis que quelques États pourraient essayer d'étendre les services IV-D à d'autres groupes que les assistés sociaux et les personnes à faible revenu qui utilisent actuellement le programme. Par ailleurs, une capacité d'exécution accrue pourrait hausser les taux de perception. “En conséquence, quelques États pourraient réussir à maintenir les taux actuels de perception et de rendement même si les dossiers deviennent plus difficiles. Cependant, les activités de perception auprès de non-assistés sociaux n'engendreront pas des recettes directes pour le gouvernement mais augmenteront plutôt les coûts administratifs.” (Center for Law and Social Policy, 1998, p.6).

Par ailleurs, comme on cherche de plus en plus à lier le financement fédéral destiné aux organismes d'État à leur rendement, “les États sont susceptibles de se préoccuper davantage des cas de duplication des dossiers et des dossiers multiples ouverts pour les mêmes enfants” (Center for Law and Social Policy, 1998, p.7), puisque cela nuit au rendement.

En outre, la loi américaine oblige maintenant tous les États à informatiser leurs systèmes d'information, ce qui éliminera les dossiers en double et incitera les organismes à fermer les dossiers impossibles. “Les États ouvrent souvent des dossiers multiples quand, par exemple, le parent non gardien n'est pas le même pour tous les enfants d'une même famille; quand on indique plus d'un père putatif; quand les familles quittent l'aide sociale, mais ont des pensions alimentaires cédées; ou quand un bénéficiaire de Medicaid, dont les prestations médicales sont cédées, demande des services complets de pensions alimentaires pour enfants” (ibid.).

À ce titre, l'expansion rapide des programmes de déclaration des nouveaux employés des États américains et la mise en œuvre du programme national surviennent dans le contexte d'une diminution du nombre d'assistés sociaux et d'une réduction possible du financement des organismes IV-D. De plus, les programmes des États ont été financés en grande partie à même les montants perçus au nom de familles recevant des prestations d'aide sociale.

Par ailleurs, la nouvelle stratégie relative aux nouveaux employés n'est qu'une composante d'une approche intégrée et planifiée de l'exécution des pensions alimentaires - une “vision” (Legler, 1996) qui comprend beaucoup d'autres mécanismes afin d'encourager les parents non gardiens à payer les pensions alimentaires pour enfants.

De nouveaux mécanismes permettent aussi de communiquer les données et de trouver les débiteurs de pensions alimentaires pour enfants. Par exemple, les États et le gouvernement américain ont été forcés de créer des registres consignant toutes les ordonnances de pensions alimentaires pour enfants avant octobre 1998.

La PRWORA prévoit d'autres mécanismes de cette nature. Elle donne aux organismes d'exécution des pensions alimentaires pour enfants accès à un grand nombre de sources d'information, allant des institutions financières[5] aux compagnies de câblodistribution, ainsi qu'à des documents publics comme les permis d'exercice professionnel et les permis de conduire, les dossiers fiscaux d'États et locaux, les statistiques de l'état civil, les dossiers des services correctionnels, les dossiers d'entreprises et les titres fonciers. Aucune ordonnance d'un tribunal judiciaire ou administratif n'est requise.

La PRWORA oblige aussi tous les États à centraliser leurs dossiers informatisés de renseignements et de paiements. Ils doivent, entre autres, instaurer des “procédures accélérées” particulières pour traiter les dossiers de routine (c'est-à-dire ceux qui ne nécessitent pas l'intervention d'agents), ce qui peut comprendre des mesures comme ordonner la retenue sur le revenu, intercepter des paiements forfaitaires, saisir des comptes bancaires, imposer un droit de rétention et augmenter le paiement mensuel pour combler des arriérés. La PRWORA oblige aussi les États à déclarer les payeurs en défaut aux bureaux de crédit.

Les dispositions législatives visent à déclencher automatiquement ce genre de procédures quand un paiement est en souffrance. L'État peut aussi aviser le débiteur avant de prendre des mesures d'exécution. De nombreux États accélèrent leurs systèmes d'exécution des pensions alimentaires pour enfants en modifiant leurs procédures administratives, dont certaines permettent maintenant d'exécuter des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants sans l'intervention du tribunal.[6]

Les programmes de déclaration des nouveaux employés ne sont donc qu'un des nombreux mécanismes fédéraux qui augmentent les sommes perçues par les organismes d'exécution des pensions alimentaires pour enfants (voir aussi le chapitre V).