Évaluation des services de contentieux

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4. Constatations

4.1 Efficacité

4.1.1 Gestion de la demande

La demande de services de contentieux fournit un contexte important pour l’évaluation, et la capacité de répondre à la demande illustre l’efficacité des services de contentieux offerts aux ministères et organismes fédéraux.

SNC

Le Ministère offre des services de contentieux à tous les ministères et organismes fédéraux, bien que la majorité des dossiers de litige proviennent de trois clients. Ces trois « principaux » clients (selon le nombre de dossiers de litige^{Footnote 15} activement gérés par le SNC) sont restés les mêmes au cours de la période visée par l’évaluation et témoignent de la concentration des services de contentieux. L’ARC a toujours eu, et de loin, le plus grand nombre de dossiers de litige (42 %) activement gérés entre les exercices 2014-2015 et 2017-2018; viennent ensuite Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) (22 %) et RCAANC/SAC^{Footnote 16} (10 %). Ces clients à volume élevé relèvent de trois des portefeuilles, soit PSDF, SPDI et PAA. La figure 3 montre le nombre de dossiers de litige activement gérés selon les six « principaux » clients par exercice.

La demande de services de contentieux repose sur divers facteurs et peut évoluer rapidement, ce qui oblige le ministère de la Justice à y réagir avec souplesse. Par exemple, des modifications législatives peuvent entraîner une hausse des litiges dans un domaine juridique particulier, ou une catégorie de plaideurs peut décider d’intenter un certain nombre de recours collectifs dans un délai relativement court, ce qui peut influer sur la demande en ressources juridiques et le type d’expertise requis.

Au SNC, le nombre total de dossiers de contentieux activement gérés a diminué de 18 %, passant de 36 781 dossiers au cours de l’exercice 2014-2015 à 30 003 au cours de l’exercice 2017-2018, mais cette diminution concerne surtout les dossiers actifs de deux clients : RCAANC/SAC et IRCC. RCAANC/SAC a vu son nombre de dossiers de litiges activement gérés baisser de 67 % en grande partie grâce au règlement des litiges touchant les pensionnats indiens. De son côté, IRCC a connu une baisse de 27 % de ses dossiers de litige activement gérés entre 2014-2015 et 2017-2018 en partie en raison des modifications apportées à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, selon lesquelles les dossiers auparavant soumis directement à la Cour fédérale du Canada sont dorénavant soumis à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. Selon des informateurs clés, le nombre de litiges provenant d’IRCC serait en hausse en raison, en partie, du nombre élevé de demandes d’asile, et le ministère de la Justice prévoit ajouter du personnel de contentieux pour faire face à l’augmentation du nombre de cas susceptibles d’en découler.

Malgré la baisse du nombre de dossiers de litige activement gérés, le nombre total d’heures que consacre le SNC à ces dossiers est demeuré relativement stable (de 1,26 million en 2014-2015 à 1,29 million en 2017-2018). Le maintien nécessaire du niveau global d’effort s’explique probablement par la nature des dossiers de contentieux activement gérés entre les exercices 2014-2015 et 2017–2018, qui sont de plus en plus complexes et à risque élevé. Par exemple, le pourcentage de dossiers de contentieux gérés activement qui sont à la fois très complexes et à risque élevé est passé de 596 en 2014-2015 à 871 en 2017-2018 (une augmentation de 46 %). Bien qu’ils ne représentent qu’un faible pourcentage de l’ensemble des dossiers, ces dossiers très complexes et à risque élevé sont signalés comme nécessitant la plus grande attention.

Suivre le rythme de la demande

Une des façons d’évaluer la capacité du ministère de la Justice de suivre le rythme de la demande en matière de litiges consiste à examiner le nombre de dossiers ouverts et fermés au cours d’un exercice.

SNC

Le SNC semble suivre le rythme de la demande. Le nombre de dossiers fermés est plus élevé que celui des dossiers ouverts jusqu’à l’exercice 2017-2018, comme le montre la figure 4.

En ce qui concerne les autres unités de contentieux, elles ont toutes connu une augmentation de la demande, et la plupart ont été en mesure d’y répondre en adoptant diverses stratégies.

SDF

L’unité des SDF et du contentieux fiscal dans son ensemble (l’unité des SDF et les services de contentieux fiscal fournis par les bureaux régionaux) font état de difficultés ou de contraintes particulières pour répondre à la demande. Ainsi, l’unité des SDF de la RCN a connu une croissance rapide du nombre de dossiers de litige activement gérés, soit une augmentation de 33 % entre 2014–2015 et 2017-2018 (voir la figure 5). Devant cette hausse du nombre de dossiers, l’unité des SDF, qui parvenait à suivre le rythme de la demande, comme en témoigne le nombre à près semblable de dossiers ouverts et fermés en 2014-2015, a vu le nombre de dossiers ouverts dépasser largement le nombre de dossiers fermés au cours des exercices suivants. De plus, pour l’ensemble du travail de contentieux fiscal^{Footnote 17}, les documents et les données indiquent une augmentation de la complexité des dossiers, un nombre croissant d’entre eux étant des dossiers catégorie C (dont le montant en litige est de 150 000 $ ou plus) devant la Cour canadienne de l’impôt (CCI), soit une hausse de 38 % (de 1 160 en 2014-2015 à 1 604 en 2017-2018), et une augmentation de 24 % des dossiers complexes de CCI activement gérés (de 1 563 à 1 944). Vu la demande croissante adressée à l’unité des SDF et aux services de contentieux fiscal fournis dans le SNC par les bureaux régionaux, le ministère de la Justice s’est doté d’une stratégie pour répondre à la demande au cours des cinq à dix prochaines années. Cette stratégie comprend un cadre pluriannuel en vue d’examiner la charge de travail, les besoins en main-d’œuvre et l’expertise de la main-d’œuvre, et d’élaborer un plan d’action visant à obtenir les résultats souhaités.

EDSC

Les SJM d’EDSC/ACC (voir la figure 6) ont également connu une croissance rapide du nombre de dossiers de litige activement gérés. Ils s’occupent des litiges portant sur les prestations relevant du Régime de pensions du Canada, de la Loi sur l’assurance-emploi et de la Loi sur la sécurité de la vieillesse. La plupart de ces affaires sont portées devant le Tribunal de la sécurité sociale (TSS), qui a été créé en 2013. Par suite de la création du TSS, le nombre de dossiers de litige traités par les SJM d’EDSC/ACC a augmenté de plus de 300 % entre 2014-2015 et 2015-2016. Le nombre de dossiers de litige activement gérés ne cesse d’augmenter, bien qu’il se soit stabilisé après avoir grimpé de 31 % entre 2015-2016 et 2016-2017 et de 16 % entre 2016-2017 et 2017-2018. La comparaison du nombre de dossiers ouverts et de dossiers fermés révèle que les SJM d’EDSC/ACC gèrent bien cette hausse. En effet, si le nombre de dossiers ouverts était 100 % plus élevé que le nombre de dossiers fermés en 2016-2017, il n’était que de 52 % plus élevé en 2017-2018. Pour aider à mieux gérer la charge de travail supplémentaire générée par le nouveau TSS, on a mis sur pied un projet pilote dans le cadre duquel les SJM d’EDSC/ACC et le SNC se partagent le travail, certains cas étant dirigés par les SJM et d’autres, par les régions ou la SCAC. Les SJM d’EDSC/ACC continuent de fournir un soutien au contentieux, ainsi qu’un soutien parajuridique aux bureaux régionaux du ministère de la Justice pour appuyer les litiges devant le TSS.

SCT

Au cours de l’exercice 2017-2018, les SJM du SCT (voir la figure 7) ont ouvert 23 % plus de dossiers qu’ils n’en ont fermés.^{Footnote 18} Même si les informateurs clés n’ont soulevé aucun problème pour y répondre, la demande de services de contentieux a augmenté, comme en témoigne la hausse de 4 % du nombre de dossiers de litige activement gérés entre 2014-2015 et 2017-2018. On s’attend à ce que cette hausse de la demande de services de contentieux se poursuive puisque les SJM du SCT interviennent devant la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral, qui a récemment redoublé d’efforts pour réduire son arriéré. Les SJM du SCT examineront et géreront leur complément d’effectif au besoin afin de répondre à toute éventuelle augmentation de la demande au cours des prochaines années.

SJBC

Les SJBC (voir la figure 8) ont vu le nombre de dossiers de contentieux activement gérés augmenter de 28 % entre 2014-2015 et 2017-2018; ils ont ouvert plus de dossiers de litige qu’ils n’en ont fermés depuis l’exercice 2015-2016. Toutefois, l’inventaire des litiges des SJBC comprend un certain nombre de dossiers qui ne relèvent pas du contentieux et qui ne sont donc jamais confiés à un avocat plaidant.^{Footnote 19} Comme bon nombre des dossiers de litige activement gérés par les SJBC ont donné lieu à une entente de consentement, ils demeurent sous surveillance pendant des années, mais n’exigent pas beaucoup de temps de la part des avocats. Voilà pourquoi la capacité de répondre à la demande de services de contentieux n’est pas remise en question pour le moment.

Dans l’ensemble, la demande de services de contentieux devrait continuer d’augmenter en raison d’un certain nombre de facteurs, notamment :^{Footnote 20}

• une augmentation des dossiers de recours collectifs, en conformité avec les tendances constatées dans notre société. Les recours collectifs sont un phénomène relativement nouveau, mais ils sont devenus un facteur majeur dans le paysage des risques juridiques du gouvernement fédéral, avec plus de 150 recours représentant un élément de passif possible de milliards de dollars, et ils sont utilisés de plus en plus en tant que levier pour influencer les politiques du gouvernement fédéral.^{Footnote 21}
• l’arrêt rendu par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Daniels c. Canada 2016 CSC 12, qui soutient que les Indiens non-inscrits et les Métis sont des « Indiens » aux fins de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867;
• les engagements visant à appuyer l’Enquête sur les femmes autochtones disparues et assassinées et à réduire l’incarcération et les problèmes et de santé vécus par les Canadiens autochtones;
• les fonds supplémentaires fournis à l’ARC pour détecter, auditer et poursuivre les cas d’évasion fiscale et recouvrer les créances fiscales impayées;
• la réponse de l’ARC au rapport du vérificateur général du Canada sur les oppositions à l’impôt sur le revenu, qui l’oblige à faire des efforts considérables pour réduire son arriéré de dossiers;
• l’augmentation des niveaux d’immigration et les politiques concernant la réforme du statut de réfugié, l’automatisation du processus décisionnel et la levée de l’obligation de visa;
• l’accent mis par le gouvernement sur les projets d’exploitation des ressources et la réforme de la réglementation environnementale;
• les grands dossiers d’approvisionnement (p. ex. la stratégie nationale d’approvisionnement en matière de construction navale) et les modifications réglementaires (p. ex. la marijuana);
• les questions touchant l’environnement et les changements climatiques.

4.1.2 Qualité des services de contentieux

Services de contentieux du ministère de la Justice : satisfaction des clients

Le Ministère a établi des indicateurs de rendement pour assurer la qualité des services de contentieux.^{Footnote 22} Les indicateurs de rendement liés à la satisfaction des clients sont mesurés dans le cadre d’une Enquête sur la satisfaction des clients normalisée, où les clients sont invités à évaluer la qualité des services juridiques reçus et la mesure dans laquelle le ministère de la Justice respecte ses normes de service concernant la prestation de services adaptés, accessibles, rapides et utiles. Pour chaque aspect des services de contentieux soumis à l’appréciation des clients, le Ministère dépasse son objectif de rendement, qui est de 8 points sur 10.^{Footnote 23} D’après la note de satisfaction globale, la satisfaction des clients a augmenté par rapport aux résultats du cycle II.

Ministère de la Justice Canada : Taux de réussite des litiges

Un autre indicateur de rendement est le « taux de réussite » des dossiers de litige, qui a été fixé à 70 %. Selon la méthode utilisée à compter de l’exercice 2015-2016, les litiges réussis sont ceux ayant l’une des deux issues suivantes : une « victoire complète » des affaires jugées intentées par ou contre la Couronne, ainsi que tous les dossiers réglés.^{Footnote 24} Pour calculer ce « taux de réussite », les dossiers jugés dont le résultat est « favorable en partie » ne sont pas considérés comme réussis. Les services de contentieux ont constamment dépassé cet objectif de rendement de 70 % (81 % pour l’exercice 2015-2016, 80 % pour l’exercice 2016-2017, et 79 % pour l’exercice 2017-2018).^{Footnote 25}

Taux de réussite du SNC selon le risque et la complexité

L’équipe d’évaluation a appliqué la méthode du taux de réussite à certains types de dossiers pour déterminer dans quelle mesure le SNC a réussi à les résoudre. Une analyse des taux de réussite des dossiers du SNC selon le risque juridique et la complexité démontre un niveau élevé de réussite dans les résultats des litiges pour les dossiers à risque élevé et/ou très complexes, ce qui comprend les dossiers de litige les plus médiatisés et les plus sensibles.^{Footnote 26} Les dossiers présentant à la fois un risque élevé et une grande complexité entre les exercices 2014-2015 et 2017-2018 ont un résultat favorable dans 72 % des cas. Au cours de cette période, les dossiers à risque élevé (peu importe le niveau de complexité) ont un taux de réussite de 74 %, tandis que les dossiers très complexes (peu importe le niveau de risque) ont un taux de réussite de 86 % (voir la figure 9). Les dossiers à risque moyen ou faible et/ou de complexité moyenne ou faible dépassent également un taux de réussite de 70 % pour l’ensemble des cinq années.

Taux de réussite du SNC – Affaires jugées seulement

En outre, l’évaluation a porté sur le taux de réussite du SNC en cour en fonction uniquement des résultats des affaires jugées. Le SNC a également atteint un taux de réussite de près de 70 % (victoire complète) entre les exercices 2014-2015 et 2017-2018.

Possibilités d’amélioration

Presque tous les informateurs clés ayant travaillé avec des avocats plaidants (SJM, portefeuilles et autres secteurs) considèrent généralement que le service est de grande qualité et qu’il respecte ou dépasse la plupart ou la totalité des normes de service établies, ce qui confirme les données administratives et les résultats d’enquête. Comme preuve de la grande qualité des services de contentieux, ils soulignent le degré élevé d’expérience et d’expertise des avocats plaidants pour mener les dossiers de litige, la capacité de maîtriser les règles juridiques de fond pertinentes, la réussite des dossiers de litige traités, et l’approche de collaboration avec les SJM. Tout problème de qualité est considéré comme « aberrant » par ces informateurs clés. Les exemples de problèmes de qualité se divisent en deux grandes catégories : les cas où l’avocat se voit confier un dossier ne correspondant pas à son expérience du contentieux, et les cas où le point de vue des clients n’est pas suffisamment pris en considération, ce qui sous-entend souvent l’absence de consultation auprès des SJM. La relation entre les avocats plaidants, les avocats des SJM et les portefeuilles est examinée plus en détail à la section 4.1.6.

Bien que la rapidité du service soit généralement considérée comme bonne par les clients d’après les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients, et par 76 % (n = 221/292) des avocats ayant répondu au sondage mené auprès du personnel du contentieux, de nombreux informateurs clés, surtout ceux du SNC, font état de difficultés croissantes à assurer la prestation des services en temps opportun. La rapidité du service est largement influencée par des facteurs comme le nombre croissant de litiges (le contentieux fiscal en est un exemple), la réactivité des clients au moment de donner des directives, les processus d’approbation internes au SNC, et le temps nécessaire pour affecter les avocats aux dossiers de recours collectifs. Certains bureaux régionaux disent qu’à titre de stratégie d’atténuation, ils ont mis en place divers processus pour faire participer les clients et les SJM dès le début de l’élaboration de stratégies juridiques pour les dossiers très médiatisés, afin d’assurer la transmission de l’information au client et de prévoir le besoin de directives.

4.1.3 Uniformité, cohérence et capacité de parler d’une seule voix

La cohérence et l’uniformité de l’approche des services de contentieux adoptée à l’échelle nationale permettent au ministère de la Justice de parler d’une seule voix. Presque tous les informateurs clés croient que le Ministère est efficace pour parler d’une seule voix. Certains estiment que les conversations peuvent être difficiles, mais ils félicitent les avocats d’avoir des discussions ouvertes et franches qui demeurent productives et qui permettent d’en arriver à un consensus sur une position juridique. Les résultats de l’enquête le confirment, puisque les trois quarts des avocats et des parajuristes interrogés (75 %; n = 282/377) estiment que le ministère de la Justice est efficace ou très efficace pour parler d’une seule voix.

Les constatations de l’évaluation indiquent que le SNC a instauré des procédures et des directives qui ont mené ou mèneront à une plus grande cohérence et à une meilleure intégration des services de contentieux. Les informateurs clés attribuent au SNC le mérite d’avoir permis au ministère de la Justice de parler plus facilement d’une seule voix en matière de contentieux en établissant des liens plus étroits entre les bureaux régionaux grâce à des structures formelles et informelles et en servant de guichet unique auprès des clients. Les avocats et les parajuristes qui ont répondu à l’enquête estiment que la création du SNC a eu une incidence positive (41 %; n = 101/249) ou neutre (47 %; n = 117/249) sur la capacité du Ministère de parler d’une seule voix dans les affaires litigieuses.^{Footnote 27}

La nouvelle approche en matière de recours collectifs, qui illustre bien la transition effectuée entre la coordination des recours collectifs et la gestion nationale des recours collectifs, est un bel exemple précis d’initiative considérée comme favorisant une plus grande cohérence et une plus grande uniformité dans les services de contentieux. Comme le Cadre national de gestion des recours collectifs a été lancé en mars 2019, il est trop tôt pour déterminer son efficacité dans la gestion des recours collectifs, mais on croit que la structure de gestion centralisée du SNC a facilité son élaboration.

Le SNC a également appuyé l’élaboration de politiques et de directives nationales en matière de contentieux qui favorisent l’uniformité dans l’approche adoptée en la matière. Citons à titre d’exemple la Directive sur les litiges civils mettant en cause les peuples autochtones, qui préconise une approche du contentieux conforme à l’objectif de réconciliation et oriente les conseillers juridiques dans l’application des Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones. Bien que cette directive ait été élaborée par le ministère de la Justice, le SNC a joué un rôle de premier plan dans sa mise au point et peut maintenant voir à son application uniforme grâce à une formation nationale, à l’interprétation de ses dispositions, et à la coordination des litiges afin d’assurer la prise de positions uniformes partout au pays.

Contribution des comités du contentieux

Les comités du contentieux sont un important mécanisme pour faire en sorte que le ministère de la Justice parle d’une seule voix. L’évaluation a révélé que les comités continuent de jouer un rôle clé pour assurer l’uniformité et l’assurance de la qualité.

Comité national du contentieux

Le CNC continue d’être un forum efficace pour appuyer la gestion nationale du contentieux et permettre au Ministère de parler d’une seule voix. Plus des quatre cinquièmes (82 % ; n = 111/136) des répondants à l’enquête menée auprès des avocats estiment que le CNC est efficace. En général, les informateurs clés croient que les personnes appropriées assistent aux réunions, car ce sont les avocats les plus chevronnés et les plus expérimentés du ministère de la Justice. Toutefois, les informateurs clés des portefeuilles et des SJM estiment que le CNC pourrait envisager d’inviter les avocats des SJM dont les dossiers font l’objet de discussions, au moins à titre d’observateurs, et qu’il devrait aussi tenir compte davantage des répercussions stratégiques des positions juridiques.

Comités régionaux du contentieux

L’évaluation a permis de constater qu’avant la création du SNC, les comités régionaux du contentieux avaient tendance à fonctionner de façon cloisonnée. Ainsi, ils ont joué un important rôle à titre de mécanisme d’assurance de la qualité pour l’examen des actes de procédure dans leur région, mais ils n’ont communiqué aucune pratique exemplaire dans les bureaux régionaux.

Depuis la création du SNC, les comités régionaux du contentieux voient à coordonner leurs activités entre eux. À compter de 2017-2018, ils ont commencé à normaliser davantage les procédures lorsqu’ils le jugeaient approprié. Les informateurs clés du SNC considèrent que les efforts visant à normaliser les principes de gouvernance et à faciliter les liens entre les régions constituent une évolution positive, bien qu’il soit également important de préserver les différences régionales dans l’approche. De plus, les présidents des comités régionaux du contentieux ont récemment (2019) commencé à se réunir à l’extérieur du CNC afin d’échanger les pratiques exemplaires et de discuter de questions d’intérêt commun.

Comité du contentieux de la RCN

Après la création du SNC, le Comité du contentieux de la RCN a été élargi pour inclure non seulement la SCAC, mais aussi les autres unités du contentieux à l’extérieur du SNC (les six « autres unités du contentieux » définies à la section 1.2 et la Direction générale du droit commercial). Selon les constatations de l’évaluation, le Comité du contentieux de la RCN a favorisé l’adoption d’une approche nationale à l’égard des litiges traités dans la RCN en réunissant la SCAC et les autres unités du contentieux en un seul comité régional du contentieux. Le Comité est considéré comme efficace pour améliorer la qualité des services de contentieux grâce à son examen des documents préparés par les avocats qui doivent être déposés devant les cours d’appel et à la création d’un réseau où les avocats plaidants de la RCN peuvent apprendre des expériences des autres. Les répondants des unités du contentieux de la RCN interrogés dans le cadre de l’enquête (97 %; n = 38/39) estiment que le Comité est efficace ou très efficace pour interagir et collaborer avec leurs bureaux dans les dossiers de litige.

4.1.4 Clarté des structures de responsabilité

Structure hiérarchique

La réorganisation des services de contentieux et la création du SNC devaient permettre la gestion nationale des services de contentieux, et clarifier ainsi les structures de responsabilité des services de contentieux au ministère de la Justice. Dans l’ancienne structure, la gestion des services de contentieux était répartie entre la Direction du contentieux (qui comprenait la SCAC et une unité spécialisée en recours collectifs), les bureaux régionaux et les SJM qui fournissaient directement des services de contentieux. Même si le chef de la Direction du contentieux (SPGA, Contentieux) avait la responsabilité fonctionnelle de tous les litiges menés par le ministère de la Justice ou en son nom et devait en assurer la coordination, les bureaux régionaux ne relevaient pas directement du SPGA de la Direction du contentieux.

Avec la création du SNC, le rattachement hiérarchique des DGR, qui relevaient auparavant du SM et du SM délégué de la Justice, a été transféré au SPGA SNC. Les DGR et les directeurs généraux de la RCN (dont fait partie la SCAC) ont été intégrés au nouveau CA du SNC. Les avocats plaidants régionaux relèvent toujours de leurs gestionnaires régionaux, comme c’était le cas auparavant. D’autres unités du ministère de la Justice qui s’occupent directement des litiges, mais qui ne font pas partie du SNC, continuent de rendre compte comme elles le faisaient auparavant. Pour ces autres unités du contentieux, le principal changement découlant de la création du SNC est l’institution du Comité du contentieux de la RCN dont elles sont maintenant membres.

Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de constater que la structure de responsabilité du SCN est plus claire qu’elle ne l’était sous une structure de portefeuilles. Avant la création du SNC, les bureaux régionaux devaient ajuster les exigences en matière de rapports en fonction des divers portefeuilles et SJM concernés. Comme l’a dit un informateur clé, le SNC a « mis un terme aux devinettes ». Par conséquent, les informateurs clés des bureaux régionaux estiment que les rapports sont mieux coordonnés et que le fait que le BSPGA SNC doit être tenu au courant des litiges importants est mieux connu. De plus, la responsabilisation passe davantage par les DGR, ce qui permet à ces derniers d’être plus informés qu’auparavant des positions prises devant les tribunaux au sujet des litiges dans leurs bureaux, selon quelques informateurs clés.

Toutefois, les constatations de l’évaluation indiquent que la clarté des rôles et des responsabilités de la direction à l’échelle des portefeuilles (bureau des sous-ministres adjoints [SMA]) relativement aux dossiers de litige pourrait encore être améliorée. Un peu plus de la moitié (55 %; n = 130/238) des avocats interrogés estiment que les rôles et responsabilités de la direction à l’échelle des portefeuilles (bureaux des SMA) en ce qui a trait à la prise de décisions sur les dossiers de litige ne sont pas clairs.

Les avocats veulent aussi plus de clarté quant à la façon et au moment de faire participer le SCN, les portefeuilles et les SJM aux diverses étapes du contentieux. En particulier, ils souhaitent être mieux informés sur la pertinence de collaborer avec le portefeuille lorsqu’ils rendent compte des dossiers et sur le moment de le faire, le cas échéant; l’instauration de protocoles pour les avocats du SNC et des SJM concernant la participation des portefeuilles aux dossiers de litige a été suggérée. Les protocoles pourraient servir à clarifier le rôle des SMA de portefeuille en matière de contentieux; ils pourrait également aider les avocats plaidants à déterminer s’ils doivent inclure les portefeuilles, et à quel moment le faire, lorsqu’ils rendent compte d’affaires litigieuses particulières au SPGA SNC, ou encore s’il convient que les bureaux régionaux répondent directement aux demandes de renseignements des portefeuilles. Les protocoles pourraient également aborder les cas où les avocats des SJM devraient faire intervenir directement le SPGA SNC lorsque le client et le Ministère ne s’entendent pas sur la position juridique à adopter devant les tribunaux. Il est en outre suggéré d’inviter le SNC à une réunion à l’échelle des portefeuilles ou que ce dernier offre une journée de formation aux SJM pour expliquer leur rôle, notamment la façon dont les bureaux régionaux travaillent avec le SPGA SNC.

Rôles et responsabilités en matière de prise de décision au SNC

Le SNC a récemment entrepris plusieurs initiatives pour déterminer plus clairement le moment où il convient de faire participer le BSPGA SNC dans certains dossiers de litige. Tout d’abord, puisqu’il faut clarifier la participation du BSPGA SNC, le CA du SNC a convenu de la nécessité pour chaque région d’élaborer des lignes directrices sur les communications avec le BSPGA SNC dans les dossiers de litige; à la fin de 2018, les bureaux régionaux ont commencé à élaborer de telles lignes directrices. Ensuite, l’adoption de la Directive sur les litiges civils mettant en cause les peuples autochtones et les plans visant la nomination d’un champion régional et la création d’une fonction de remise en question dans chaque bureau régional devraient permettre de mieux préciser la nature de la participation du BSPGA SNC dans les dossiers de litiges autochtones. La Directive préconise une approche du contentieux qui est compatible avec l’objectif de réconciliation et fournit des avis aux conseillers juridiques sur l’application des Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones. Bien que la Directive ait été élaborée par le ministère de la Justice, le SNC a joué un rôle de premier plan dans sa mise au point et peut maintenant s’attendre à une application uniforme.

Malgré ces initiatives, l’évaluation a permis de constater qu’il est toujours nécessaire de clarifier les rôles et les responsabilités du BSPGA SNC en ce qui concerne les décisions relatives aux dossiers de litige. Un peu plus de 40 % des avocats qui ont répondu à l’enquête estiment que les rôles et les responsabilités à l’égard de la prise de décisions du BSPGA SNC sont flous ou très flous (41 %; n = 101/245). Les conclusions indiquent que les avocats souhaitent plus de clarté quant au niveau et à la nature de la participation du BSPGA dans les dossiers et au moment où ce dernier devrait prendre une part plus active dans un dossier de litige. Auparavant, ce niveau d’intervention du BSPGA ne concernait habituellement que les cas qui mettaient en cause des questions pangouvernementales ayant une incidence sur plusieurs ministères. Cependant, dans d’autres types de dossiers, le BSPGA SNC joue désormais un rôle décisionnel.

4.1.5 Communication et mobilisation

L’évaluation a porté sur la collaboration et les relations de travail qui existent entre les unités du contentieux du SNC et les portefeuilles (y compris les SJM) et à l’intérieur du SNC. Les constatations de cette section portent également sur un aspect prioritaire du Projet Vision, qui appuie les partenariats stratégiques axés sur le client.^{Footnote 28} Comme les portefeuilles et les SJM servent de lien entre le client et le SNC dans les dossiers de litige, l’existence d’une relation de travail efficace entre les portefeuilles, ainsi que les SJM et le SNC, est essentielle pour appuyer ces types de partenariats.

Unités du contentieux du SNC et portefeuilles/SJM

En général, les informateurs clés et les répondants à l’enquête estiment que l’interaction et la collaboration entre les unités du contentieux du SNC et les portefeuilles/SJM sont efficaces. La majorité des répondants à l’enquête (78 %; n = 274/350) estiment que la relation avec les SJM est efficace ou très efficace. De même, de nombreux informateurs clés (SNC et portefeuilles/SJM) estiment que la relation entre les unités du contentieux du SNC et les portefeuilles/SJM est solide et collaborative.

Bien que les constatations générales de l’évaluation indiquent que les unités du contentieux du SNC et les portefeuilles/SJM collaborent efficacement, certains avocats des portefeuilles/SJM se disent préoccupés par l’incohérence des approches de collaboration dans les dossiers de litige selon la région, l’avocat plaidant et les SJM, ce qui nuit à l’efficacité de la collaboration. De plus, une conséquence imprévue de la création du SNC soulevée par certains informateurs clés (SNC et SJM/portefeuilles) est qu’il y a maintenant moins de communication et de collaboration entre les unités du contentieux du SNC et les portefeuilles/SJM. Avant la création du SNC, les avocats des bureaux régionaux avaient plus de liens avec les portefeuilles et, par conséquent, un meilleur réseau vers lequel se tourner lorsque des questions se posaient relativement aux politiques ou aux lois du ministère client. Les informateurs clés des SJM craignent que les avocats plaidants comprennent moins bien les réalités et les objectifs stratégiques des ministères clients, ce qui pourrait avoir des répercussions négatives sur le contentieux et les relations avec les clients. Le SPGA SNC est au courant de ces répercussions imprévues, et des discussions sont en cours pour trouver une façon de s’assurer que les avantages de la structure de portefeuilles ne seront pas amoindris par la nouvelle structure des services de contentieux.

À l’intérieur du SNC

L’efficacité de l’interaction et de la collaboration entre les unités du SNC était perçue positivement par les informateurs clés. Les répondants à l’enquête voyaient également sous un jour favorable la collaboration à l’intérieur du SNC (voir la figure 10). Certains informateurs clés estiment que les liens entre les bureaux régionaux sont plus étroits qu’auparavant, même si quelques-uns souhaitent davantage d’interaction avec les autres bureaux régionaux. Des groupes de pratique nationaux et une conférence annuelle du SNC sont deux suggestions pour permettre d’échanger de l’information entre les régions et de créer des réseaux.

Communications sur le SNC à l’intention du personnel du ministère de la Justice

L’évaluation a révélé que le personnel du contentieux du ministère de la Justice n’est pas bien informé de la raison d’être et des réalisations du SNC. Les répondants à l’enquête ont été invités à évaluer la clarté des communications portant sur :

• la raison d’être de la réorganisation des services de contentieux;
• les objectifs prévus pour le SNC;
• les changements prévus dans les services de contentieux;
• les réalisations de la réorganisation des services de contentieux, y compris les réalisations par le SNC.

Entre 71 % (n = 307) et 79 % (n = 332) des répondants disent que les communications du ministère de la Justice sont floues ou très floues. Pour chaque sujet, entre 21 % et 29 % (n = 87 à n = 123) disent que les communications sont claires ou très claires. Ces résultats sont plus prononcés chez les avocats. En effet, pour chacun des sujets susmentionnés, plus des trois quarts des avocats ont répondu que les communications étaient floues ou très floues, comparativement à environ les deux tiers des parajuristes et la moitié des assistants juridiques. Les informateurs clés, qui font habituellement partie de la direction ou des comités du contentieux, croient également que la communication sur les initiatives et les réalisations du SNC peut être améliorée.

4.1.6 Gestion des risques juridiques

Les avocats de l’ensemble du ministère de la Justice sont tenus d’évaluer les risques juridiques et la complexité de leurs dossiers. Ces évaluations constituent un moyen important pour le Ministère de communiquer de manière uniforme et cohérente avec les clients au sujet des travaux qu’il entreprend pour eux afin qu’ils comprennent clairement les risques juridiques et la complexité de leurs dossiers de litige. Cette importance est illustrée par le fait que les « évaluations des risques pertinentes » constituent l’un des quatre domaines prioritaires du Projet Vision, un élément clé de l’orientation du Plan stratégique ministériel visant à favoriser une approche pangouvernementale.^{Footnote 29} Toute évaluation des risques juridiques pertinente se doit d’être exhaustive et utile aux clients et leur être communiquée efficacement.^{Footnote 30}

Les résultats de l’évaluation indiquent une satisfaction générale à l’égard de l’efficacité des services de contentieux pour ce qui est de faciliter la gestion des risques juridiques. Plus précisément, les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients (cycle III, résultats à ce jour) indiquent que les clients sont satisfaits de la façon dont le ministère de la Justice les a conseillés sur les questions et les développements susceptibles de les toucher, a travaillé avec eux pour cerner les risques juridiques, et a tenu compte de leurs directives pour examiner et élaborer les options juridiques visant à atténuer les risques juridiques cernés. Pour tous ces aspects, les services de contentieux ont dépassé l’objectif de 8,0 sur 10,0.^{Footnote 31}

De façon générale, les informateurs clés (SCN et SJM/portefeuilles) considèrent également que les services de contentieux sont efficaces pour aider à mieux gérer les risques juridiques. Les employés du ministère de la Justice ont également fait certaines suggestions d’amélioration.

La grille des risques juridiques ne communique pas adéquatement les risques. L’évaluation des risques dans iCase est généralement considérée comme l’aspect le moins utile du cadre de GRJ par les avocats interrogés, ce qui a été confirmé par les résultats de l’enquête, où plus de deux avocats sur cinq (44 %, n = 129/293) s’en disent insatisfaits ou très insatisfaits. Les résultats de l’enquête portant sur l’effet du cadre sur l’uniformité de l’évaluation des niveaux de risque juridique par les avocats plaidants se démarquent également. Moins de la moitié (48 %, n = 124/256) des avocats estiment que le cadre est « bon » ou « excellent » à ce chapitre. Les informateurs clés et les répondants à l’enquête soulèvent certaines limites du cadre actuel de GRJ, notamment le fait qu’il n’est pas suffisamment nuancé (c.-à-d. qu’il faut faire preuve de souplesse dans l’utilisation de la grille actuelle de GRJ pour tenir compte d’un plus vaste éventail de facteurs influant sur le risque et pour s’assurer que les évaluations des risques répondent aux besoins des divers clients ou portefeuilles).^{Footnote 32} La plupart des informateurs clés (SCN et SJM/portefeuilles) soulèvent la question de la proportion élevée de dossiers à risque moyen, que les clients ne trouvent souvent pas particulièrement utiles. La plupart des informateurs clés accueillent favorablement les efforts continus déployés par le ministère de la Justice pour améliorer le cadre de GRJ et, en particulier, pour évaluer le risque moyen de façon à maintenir une certaine uniformité d’approche, tout en fournissant au client une orientation plus utile.

Il est important de travailler en étroite collaboration avec les SJM à l’évaluation des risques juridiques. Les informateurs clés estiment que, dans certains cas, les avocats plaidants et les SJM devraient collaborer plus étroitement à l’évaluation des risques juridiques, car les avocats des SJM connaissent mieux le vaste contexte des questions juridiques et stratégiques en cause dans l’affaire et des autres risques non juridiques importants pour le client, comme les risques financiers, l’attention des médias, les risques d’atteinte à la réputation, ou les répercussions sur les politiques et les programmes.

Les clients souhaitent que les évaluations des risques se fassent plus tôt. De plus, certains informateurs clés des SJM soulignent l’importance d’une évaluation plus rapide des risques par les avocats plaidants pour aider les clients à décider s’il convient de régler un cas, à déterminer le niveau de ressources à affecter à un dossier, et à permettre une détermination et une gestion plus rapides du passif éventuel. Selon ces informateurs clés des SJM, une évaluation fondée sur l’information disponible à ce moment-là est jugée préférable à l’absence d’évaluation des risques juridiques. Une méthode suggérée pour traiter cette question dans le cas des litiges complexes consiste à mettre sur pied des groupes de travail ou des groupes de pratique pour certains sujets (des causes en cours ou d’éventuelles causes à venir) en vue de cerner les risques juridiques et de discuter de la manière de les gérer de façon stratégique. De plus, les SJM connaissent mieux les préférences des clients en ce qui concerne la durée et le type de conseils souhaités pour décrire les risques juridiques. Certains avocats des SJM font remarquer que cette description ne fournit pas toujours les conseils que les clients veulent recevoir, par exemple, s’ils veulent obtenir un règlement ou s’ils veulent fermement aller en procès, ni les arguments qui peuvent être avancés par la Couronne si l’affaire se poursuit.

La formation sur les risques juridiques pourrait favoriser une compréhension commune. Les informateurs clés (SCN et SJM) et les répondants à l’enquête^{Footnote 33} souhaitent également avoir plus de formation pour s’assurer que les clients et les avocats comprennent bien l’utilisation des évaluations des risques juridiques, et d’autres éléments liés au modèle du risque juridique. Quelques informateurs clés du SNC estiment que les avocats profiteraient également d’une formation de recyclage sur la GRJ, sur l’importance des évaluations des risques juridiques et sur leur utilisation, ainsi que sur la façon de mieux communiquer le sens à donner aux risques moyens.

4.2 Efficience

4.2.1 Gestion des services de contentieux

Capacité analytique et stratégique accrue

Budgets consolidés

De multiples sources de données (examen de documents, entrevues auprès d’informateurs clés) confirment que la consolidation des budgets (de 35 budgets distincts en un seul budget du SNC) a été un changement positif issu de la réorganisation des services de contentieux, qui a simplifié les processus de budgétisation et de planification. Le budget consolidé a permis au SNC de déterminer plus précisément, et plus tôt au cours de l’exercice, la présence d’un déficit ou d’un excédent pouvant être réaffecté à d’autres fins. Les documents montrent que le SNC a déterminé des excédents rapidement, car en 2017-2018 et 2018-2019, il a été en mesure de réaffecter les excédents prévus pour répondre à des besoins technologiques (p. ex. augmenter la capacité des serveurs, acquérir de nouveaux ordinateurs et des logiciels de prochaine génération). Toutefois, les informateurs clés soutiennent que la perte de certains liens entre les SJM et les bureaux régionaux a nui à l’exactitude des prévisions des dépenses de contentieux estimatives fournies aux clients et à la rapidité avec laquelle cette information est reçue pour appuyer le cycle budgétaire du client.

Les bonnes responsabilités au bon niveau

Dans le cadre du Projet d’analyse de l’affectation des ressources, le SNC a déployé (et continue de déployer) des efforts pour accroître l’efficience de sa gestion des ressources de contentieux. L’objectif du projet est d’attribuer les bonnes responsabilités au bon niveau, ce qui signifie que les unités du contentieux sont dotées d’un effectif suffisant pour gérer la quantité et la complexité des dossiers de litige. Une partie de ce projet consiste à établir des niveaux de référence à long terme (NRLT) (le nombre idéal d’employés par classification) et des rapports comparatifs (le rapport entre les divers employés, comme celui entre les parajuristes et les avocats, et le rapport entre les gestionnaires et les avocats et techniciens juridiques) pour chaque région et chaque unité de la RCN du SNC. L’existence de ces données de référence appuie et simplifie également l’affectation budgétaire, les prévisions et la surveillance. De plus, des données de référence sur le risque et la complexité ont également été établies pour les LP (01-05), lesquelles montrent que plus le niveau LP augmente, plus le niveau de risque et de complexité des dossiers auxquels les employés sont censés consacrer la majeure partie de leur temps augmente. En se fondant sur des documents internes, le SNC a comparé les données d’iCase (heures et inventaire des dossiers) pour 2017-2018 avec celles de 2016-2017, ce qui corrobore les niveaux de référence établis dans le cadre du projet d’affectation des ressources.

Le SNC s’est engagé dans un certain nombre d’initiatives visant à promouvoir l’uniformité et l’efficience des processus et des activités de dotation. Par exemple, mentionnons la mise en œuvre d’un énoncé normalisé des critères de mérite pour les divers niveaux des classifications EC et LP, et l’élaboration de descriptions de travail normalisées pour plusieurs groupes (p. ex. les EC et divers postes de coordination et de supervision). L’élaboration de ces outils normalisés a facilité plusieurs processus nationaux de dotation collective pour divers groupes au SNC. Des objectifs de rendement normalisés pour tous les groupes de dotation du SNC (LC, LP, EC, CR et EX) ont également été élaborés et appliqués.

Les résultats de l’évaluation montrent que le SNC a fait d’énormes progrès en ce qui concerne la dotation jusqu’aux niveaux de référence. À la fin de 2017-2018, il manquait au SNC 49 ETP pour atteindre le NRLT de 1 769 (le NRLT pour l’ensemble du secteur), en raison d’une pénurie de personnel dans le groupe des techniciens juridiques (EC) et au niveau des avocats LP–02, en particulier. Toutefois, en décembre 2018, le nombre total d’ETP du SNC n’était inférieur que de 11 à celui du NRLT de 1 769. Le fait que le SNC ait réussi à augmenter son effectif, en particulier au niveau LP-02, est en grande partie attribuable à sa stratégie nationale de recrutement. Cela dit, il y a toujours pénurie d’ETP, surtout dans le groupe des parajuristes.

Bien que l’un des objectifs du SNC soit de permettre des approches plus souples en matière de dotation, certains informateurs clés craignent que les décisions opérationnelles ne soient prises en fonction d’une formule rigide. L’information sur le projet d’affectation des ressources est bien communiquée sur SharePoint, mais les informateurs clés ont tout de même demandé une plus grande transparence de la méthodologie et de l’approche. De plus, la communication concernant l’approche peut aider à clarifier les objectifs pour certains membres du personnel.

4.2.2 Prestation des services de contentieux

L’évaluation a porté sur la mesure dans laquelle les professionnels du droit spécialisés en litige possèdent l’expertise, les outils, les structures et les ressources nécessaires pour appuyer la prestation efficace des services de contentieux. Les résultats indiquent que le personnel du contentieux dispose généralement des outils et des structures dont il a besoin. Comme l’indique la figure 11, la majorité des répondants à l’enquête (66 %; n = 350/527) estiment que, dans leur travail de contentieux au cours de la dernière année, ils ont habituellement eu ou toujours eu les outils et le soutien nécessaires pour leur permettre de fournir le meilleur service possible. Cependant, les résultats de l’enquête révèlent des différences selon le poste ou la classification de l’employé, les assistants juridiques et les parajuristes étant proportionnellement plus nombreux que les avocats à déclarer avoir accès aux outils et au soutien dont ils ont besoin.

L’évaluation a révélé que le personnel du contentieux est généralement satisfait des outils spécifiques (grille/matrice d’évaluation de la GRJ, directives de pratique, Justipedia, JUSnet, Ringtail et iCase/LEX) qui sont disponibles pour aider les employés à fournir des services de contentieux. Bien que plus de la moitié des répondants à l’enquête se disent satisfaits ou très satisfaits de ces outils, environ le tiers de ceux-ci en sont insatisfaits.

• Grille/matrice d’évaluation de la GRJ (44 %; n = 129/293 répondants à l’enquête se disent insatisfaits; voir la section 4.1.5 pour une explication plus détaillée).
• iCase/LEX^{Footnote 34} (40 %; n = 205/517 répondants à l’enquête se disent insatisfaits d’iCase et les informateurs clés disent espérer que LEX constituera une amélioration par rapport à iCase).
• Justipedia (36 %; n = 159/438 répondants à l’enquête se disent insatisfaits, tout comme de nombreux informateurs clés, qui affirment que ses fonctions de recherche sont difficiles à utiliser et que la base de données n’est pas bien tenue à jour ou conservée, de sorte que les documents qui ne sont plus exacts ou ne reflètent plus l’état actuel du droit demeurent dans la base de données).
• Ringtail (30 %; n = 120/399 répondants à l’enquête se disent insatisfaits).
• Directives de pratique (29 %; n = 81/284 répondants à l’enquête se disent insatisfaits).

De tous les outils énumérés, il semble que le personnel du contentieux exprime le plus de satisfaction à l’égard de JUSnet, les informateurs clés et plus des trois quarts des répondants à l’enquête (78 %; n = 363/468) indiquant qu’ils en sont satisfaits. Les informateurs clés espèrent que la mise en œuvre et l’utilisation de l’espace de travail numérique SharePoint seront élargies, ce qui devrait faciliter la mise en commun à jour des précédents et des pratiques exemplaires, et les efforts de collaboration.

Ces outils visent à favoriser l’efficience ainsi que l’uniformité de la prestation des services de contentieux; tout outil jugé inutile peut entraîner l’adoption de pratiques inefficaces et incohérentes. Par exemple, les bureaux régionaux ont mis au point des systèmes distincts pour conserver leurs précédents parce que Justipedia est considéré comme encombrant et inutile. Cette pratique va à l’encontre de l’objectif de mise en commun des produits du travail et des connaissances à l’échelle du Ministère pour favoriser l’efficience et l’adoption de pratiques exemplaires.

Le ministère de la Justice et le SNC, plus particulièrement, ont déployé beaucoup d’efforts pour mettre en place des outils et des ressources en vue d’appuyer la production de documents et l’administration de la preuve électronique afin de répondre au volume croissant de documents dans les dossiers de litige. L’évaluation a révélé que, dans l’ensemble, le SNC et le ministère de la Justice relèvent efficacement cette difficulté. Les investissements faits par le Ministère dans la mise sur pied du BNPESL et dans l’acquisition et le déploiement d’un logiciel d’administration de la preuve électronique ont aidé à contenir les coûts de l’administration de la preuve électronique. Le BNPESL a permis au Ministère de traiter et d’analyser les données recueillies à un coût moindre que s’il continuait d’impartir les services d’administration de la preuve électronique.^{Footnote 35}

Toutefois, l’évaluation a permis de cerner plusieurs problèmes entourant la production de documents et l’administration de la preuve électronique qui ont une incidence sur l’efficience. En particulier, les informateurs clés estiment que le personnel du BNPESL devrait être mieux intégré (physiquement) à l’équipe du contentieux afin d’évaluer correctement la pertinence des documents et de permettre à l’équipe du contentieux d’effectuer un contrôle de qualité. Certains problèmes de capacité à l’intérieur du ministère de la Justice et des ministères clients ont aussi une incidence sur l’efficacité du traitement des cas pour lesquels la preuve documentaire est substantielle. Certains informateurs clés font remarquer que l’Équipe de gestion des éléments de preuve du BNPESL n’est pas toujours disponible sur demande, et que les ministères clients, en particulier ceux qui collaborent moins souvent avec le contentieux, ont de la difficulté à appuyer le contentieux en raison de problèmes de capacité et peuvent ne pas comprendre pleinement leur rôle.

Selon les résultats d’un récent audit, le BNPESL gère efficacement la demande de services et optimise l’utilisation de ses ressources limitées en fonction de ses priorités. Toutefois, l’audit a également permis de constater que le Ministère n’a pas encore respecté l’engagement qu’il a pris d’élaborer la Norme nationale de préparation aux litiges. Il s’agit là d’un aspect à améliorer, car la « grande majorité » des ministères consultés dans le cadre de l’audit ont indiqué ne pas être suffisamment préparés aux litiges.^{Footnote 36}

Enfin, les informateurs clés sont nombreux à souligner l’existence de problèmes de soutien technologique. En particulier, ils estiment qu’il faut une connectivité Internet plus fiable, des logiciels et du matériel à jour, et des améliorations dans les systèmes de gestion des documents et du courrier électronique. Toutefois, même s’il y a place à amélioration, la création du SNC a eu et continue d’avoir une incidence positive à ce chapitre, puisque les fonds excédentaires ont été utilisés et affectés à des investissements dans la technologie et les outils de règlement des litiges en ligne.

Le SNC a appuyé l’amélioration continue et l’innovation (l’un de ses résultats), comme en témoignent les ajouts et les investissements qu’il a faits dans des outils de règlement des litiges et des structures visant à appuyer les avocats, particulièrement en ce qui concerne la technologie et les outils de règlement des litiges en ligne. Bon nombre de ces améliorations sont récentes (survenues pendant l’évaluation ou à l’étape de sa planification), notamment :

• les investissements faits dans les logiciels de soutien aux litiges de nouvelle génération (dans le cadre du projet Nouvelle génération des logiciels de soutien aux litiges);
• l’acquisition de tablettes à l’intention des avocats de la SCAC et des bureaux régionaux pour utilisation en cour et dans les bureaux;
• les mises à niveau du logiciel d’administration de la preuve électronique Ringtail;
• la réalisation d’un essai pilote d’intelligence artificielle à utiliser dans les dossiers de litige fiscal.

4.2.3 Souplesse de l’utilisation des ressources de contentieux

La réorganisation des services de contentieux et la création du SNC devaient également accroître la souplesse de l’utilisation et de l’affectation des ressources du contentieux à l’échelle du ministère de la Justice.

Affecter du personnel pour répondre aux besoins de la prestation de services dans les bureaux régionaux

Le SNC a été mis sur pied comme un moyen d’appuyer la prestation efficace des services de contentieux en permettant au personnel de travailler à l’échelle des portefeuilles dans les bureaux régionaux. Selon les informateurs clés du SNC, cet objectif a été atteint, car les bureaux régionaux sont maintenant plus indépendants des portefeuilles en ce qui concerne l’affectation du personnel aux dossiers. Dans l’ancienne structure, les bureaux régionaux reproduisaient la structure des portefeuilles puisque les avocats étaient affectés à certains portefeuilles en particulier. Depuis la mise en place du SNC, certains bureaux abandonnent progressivement cette structure, et même ceux qui la maintiennent constatent une plus grande souplesse dans l’utilisation des ressources.^{Footnote 37}

Assurer une collaboration interrégionale dans les dossiers de litige

Le SNC entend favoriser la collaboration des bureaux régionaux dans les dossiers, notamment en confiant à un bureau régional la responsabilité d’un dossier qui relève d’un autre bureau régional (p. ex. dossiers fiscaux du BRO et du BRCB menés par le BRA, dossiers du BRCB menés par le BRP) et en formant des équipes multirégionales du contentieux. Bien que quelques informateurs clés croient que cette pratique s’appliquait déjà avant la création du SNC, la plupart estiment qu’il s’agit là d’une incidence positive importante du SNC sur la gestion des services de contentieux.

Dans l’ensemble, le nombre de dossiers de litige activement gérés qui font appel à la collaboration interrégionale a diminué, passant de 1 452 au cours de l’exercice 2014-2015 à 1 350 au cours de l’exercice 2017-2018.^{Footnote 38} L’évaluation n’a trouvé aucune donnée pour expliquer les raisons du déclin de la collaboration interrégionale, mais la motivation à collaborer entre les régions dépend d’autres facteurs, comme la disponibilité des ressources dans la région ou dans d’autres régions (avocats, parajuristes, assistants juridiques) possédant l’expertise appropriée.

La diminution du nombre de dossiers de litige activement gérés varie selon les régions. La plupart des bureaux régionaux (BRA, BRCB, BRN et BRP) et la SCAC ont connu une hausse de la participation d’autres bureaux régionaux à leurs dossiers, mais la collaboration interrégionale a diminué considérablement pour les deux plus grands bureaux régionaux (BRO et BRQ), où un moins grand nombre de dossiers sont gérés avec la collaboration d’autres bureaux.

Promouvoir et faciliter la collaboration à l’échelle nationale des équipes de contentieux dans le cas de dossiers portant sur des questions semblable

Selon la documentation disponible, les bureaux régionaux ont mis sur pied à l’échelle du pays des équipes de contentieux qui se concentrent sur diverses questions, dont les affaires concernant les LGBTQ2, les litiges en matière de diversité, le harcèlement sexuel à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et dans les Forces armées canadiennes et l’isolement préventif, afin d’accroître la collaboration nationale dans le cadre des dossiers soulevant ces questions.

Améliorer l’intégration des parajuristes dans les dossiers de litige

Le SNC travaille actuellement à l’élaboration d’une Stratégie pour les parajuristes qui s’harmonisera également avec la Stratégie ministérielle pour les parajuristes à l’échelle nationale. Grâce à la mise en œuvre de cette stratégie du SNC (approuvée par son CA en décembre 2017), le SNC travaille à accroître la participation des parajuristes aux dossiers de litige.

Quant à savoir si la création du SNC a eu une incidence sur la participation des parajuristes aux dossiers, les informateurs clés sont à peu près également divisés. Certains croient que la participation accrue des parajuristes aux dossiers de litige était déjà favorisée avant la création du SNC et que rien n’a donc vraiment changé. D’autres croient qu’il y a eu des changements. Ils soulignent divers facteurs, comme la création du Groupe de travail sur la stratégie pour les parajuristes (GTSP)^{Footnote 39} du SNC, le recours accru aux parajuristes dans les sections ou divisions des bureaux régionaux (selon la région), les modifications apportées à la gestion des parajuristes dans certains bureaux régionaux, et le projet d’affectation des ressources, qui a amené certaines régions à embaucher davantage de parajuristes. Cependant, la plupart des répondants à l’enquête ne constatent aucun changement dans la répartition des tâches ou l’intégration des équipes (environ le tiers des répondants) ou ne peuvent donner d’opinion à ce sujet (environ la moitié ont répondu « ne s’applique pas à mon travail » ou « ne sais pas »).

Le SNC travaille à la mise en œuvre d’un certain nombre de mesures approuvées dans le cadre de la stratégie, notamment :

• les régions et les unités ont élaboré ou sont à élaborer des politiques et des lignes directrices sur le financement des études parajuridiques;
• les régions et les unités ont atteint ou travaillent activement à atteindre le ratio recommandé d’un superviseur parajuridique pour 12 parajuristes;
• le SNC travaille à l’élaboration d’un plan ou programme d’apprentissage parajuridique continu afin d’offrir une formation interne aux parajuristes actuels;
• le SCN envisage d’offrir aux avocats des séances de formation ou de sensibilisation portant sur la façon de mieux inclure les parajuristes et les assistants juridiques au travail de règlement des dossiers.

Bien qu’on s’entende généralement pour dire que l’accent mis par le ministère de la Justice et le SNC sur l’amélioration de la participation des parajuristes est important pour accroître l’efficience, les constatations de l’évaluation indiquent que les parajuristes participent de diverses façons dans les dossiers de litige à l’échelle du Ministère. Dans l’ensemble, les résultats de l’enquête indiquent que les avocats et les parajuristes sont relativement satisfaits de la façon dont le Ministère gère les équipes intégrées d’avocats et de parajuristes (71 %; n = 263/369). L’analyse révèle une légère différence entre les régions, le BRP et le BRQ faisant état de résultats inférieurs.^{Footnote 40}

Les constatations de l’évaluation indiquent que les parajuristes pourraient être mieux utilisés dans les dossiers de litige. Une proportion relativement élevée (39 %; n = 144/367) des répondants à l’enquête estiment que le ministère de la Justice n’a pas réussi à gérer la répartition des tâches aux parajuristes. De plus, environ le tiers (31 %; n = 34/111) des parajuristes répondants disent que les tâches qu’on leur attribue dans les dossiers de litige ne correspondent pas souvent à leurs compétences et à leur expérience (un autre 4 % disent qu’elles n’y correspondent que rarement ou jamais). Lorsqu’on leur demande à quelle fréquence ils pensent travailler dans toute l’étendue de leur pratique, environ la moitié des parajuristes (54 %; n = 57/106) estiment le faire régulièrement ou fréquemment.

4.2.4 Résolution des cas d’une manière appropriée, rapide et rentable

Recours aux mécanismes de règlement des différends

Au cours de la période de quatre ans (de 2014-2015 à 2017-2018), 58 045 cas ont été résolus (par une décision rendue ou un règlement conclu). La plupart des dossiers (67 %) ont été jugés (par décision de la cour ou du tribunal), tandis qu’un tiers (33 %) de ceux-ci ont été réglés (par une entente négociée entre les parties pour résoudre l’affaire). La majorité des avocats qui ont répondu à l’enquête disent que, selon leur expérience, le ministère de la Justice fait habituellement ou toujours des recommandations au moment opportun pour tenter de négocier un règlement (80 %; n = 238/299) ou de porter une affaire devant un tribunal (77 %; n = 221/286).

Les résultats de l’évaluation indiquent qu’il est possible d’améliorer l’utilisation de certains modes de règlement des différends, comme la médiation, l’arbitrage et l’évaluation neutre, qui peuvent permettre d’éviter de longs procès devant les tribunaux ou de soutenir les efforts de négociation. Bien que la plupart des informateurs clés croient que le SNC et le ministère de la Justice en général explorent les mécanismes de règlement des différends lorsqu’il y a lieu dans les dossiers de litige, ils s’en remettent surtout aux règlements négociés entre les parties, et non à la médiation ni à l’arbitrage. Les données administratives confirment que ces autres modes de règlement des différends sont utilisés dans un faible pourcentage de dossiers. Le recours à la médiation volontaire dans les dossiers de litige fermés est passé de 2 % en 2014-2015 à 5 % en 2017-2018, mais le taux d’utilisation de la médiation obligatoire et de l’arbitrage est demeuré stable à 1 % et 3 %, respectivement.

Les intervenants de l’évaluation (informateurs clés, répondants à l’enquête) croient que le ministère de la Justice pourrait recourir plus souvent à ces modes de règlement des différends. La plupart des répondants (58 %; n = 142/247) disent que le Ministère recommande habituellement d’utiliser d’autres méthodes de règlement des différends (p. ex. médiation, arbitrage) quand cela convient, mais le sixième (16 %; n = 39) des avocats interrogés soutiennent que le Ministère n’utilise jamais ou pas souvent ces méthodes et que des améliorations importantes sont nécessaires à ce chapitre. Par ailleurs, plus du quart (27 %; n = 66) indiquent qu’une certaine amélioration est à tout le moins nécessaire.^{Footnote 41} Les informateurs clés estiment que l’arbitrage est une option qui devrait être utilisée plus souvent, ou du moins explorée.

Le ministère de la Justice reconnaît la nécessité de promouvoir et d’appuyer l’utilisation de méthodes de règlement des différends lorsqu’elles conviennent. La Division de la politique des pratiques juridiques entreprend un examen ministériel des besoins et des ressources en matière de prévention et de règlement des différends (PRD). L’examen servira à élaborer une stratégie de PRD visant à favoriser l’utilisation des autres modes de PRD et à s’assurer que les employés sont en mesure de prendre en considération et d’appliquer les principes de PRD avec efficience et efficacité dans leur travail.

Obstacles au règlement des dossiers

De tous les dossiers jugés (ayant fait l’objet d’une décision) au cours des exercices 2016-2017 et 2017-2018 (n = 15 772), rien n’a été tenté pour parvenir à un règlement dans plus de neuf dixièmes des cas.^{Footnote 42} La nature de l’affaire est la raison la plus souvent invoquée pour expliquer l’absence de tentative de règlement dans les deux tiers des dossiers au cours des deux exercices financiers (65 % pour 2016-2017 et 69 % pour 2017-2018). Dans 8 % (2016-2017) à 12 % (2017-2018) des cas, le manque d’ouverture du client semble faire obstacle à toute possibilité de règlement. Pour environ un tiers (2016-2017) à un quart (2017-2018) des dossiers, aucun règlement n’est tenté pour d’autres raisons, le plus souvent non précisées.

Dans le cas des dossiers jugés et pour lesquels un règlement a été tenté sans succès (environ 3 % des dossiers dans chaque exercice), la raison la plus souvent invoquée est le refus de l’offre par l’autre partie (57 % pour 2016-2017 et 50 % pour 2017-2018). Dans quelques dossiers, la tentative de règlement a échoué en l’absence d’une réponse à la demande de directives de la part du client (7 % en 2016-2017, augmentant à 20 % en 2017-2018). Environ le tiers des dossiers jugés après l’échec des tentatives de règlement ne comportent aucune explication de cet échec.

Selon ces résultats, l’absence de toute tentative de règlement semble découler d’une décision bien réfléchie d’aller en procès. Les informateurs clés confirment que, dans de nombreux cas, aucun règlement n’est tenté en raison de la nature du cas. Même si les affaires délictuelles ou pécuniaires sont plus susceptibles d’être réglées, un règlement est moins envisageable dans les cas mettant en cause des questions liées à la Charte ou des considérations stratégiques plus vastes. Toutefois, comme le montrent les données sur le règlement hâtif ci-dessous, certaines des raisons ayant mené à la décision de ne pas tenter de règlement ne sont pas saisies dans les champs de données administratives actuels.

Rapidité du règlement

Le moment où le règlement de l’affaire survient dans le traitement du dossier en dit long sur la rapidité du règlement. Il y a presque autant de dossiers qui se règlent à un stade précoce (avant la communication préalable) qu’à un stade plus avancé (après la communication préalable).^{Footnote 43} La communication préalable, qui comprend l’identification, la production et l’examen des renseignements pertinents dans une affaire, exige beaucoup de temps et de ressources, et c’est pourquoi le taux de résolution avant et après la communication préalable a été analysé. Au cours des exercices 2016–2017 et 2017-2018, 45 % et 47 % des dossiers respectivement ont été réglés au début du processus, à la planification du dossier ou à l’étape des actes de procédure ou des mémoires (avant la communication préalable), comparativement à 46 % et 44 % des dossiers réglés à l’étape préliminaire, à la préparation au procès ou à l’étape de l’audience ou du procès (après la communication préalable). L’étape du traitement des dossiers qui se prête le moins à un règlement est celle de la communication préalable (9 % en 2016-2017 et 10 % en 2017-2018). Le processus de règlement peut s’avérer complexe dans les secteurs privés et publics de plusieurs pays. Par exemple, les résultats des États-Unis laissent entendre que le règlement ne survient souvent qu’à une période tardive de la communication préalable ou même à la veille du procès.^{Footnote 44}

En plus des données administratives, les résultats de l’enquête et des entrevues indiquent qu’il y a place à l’amélioration pour respecter la norme de service visant à recenser des moyens d’éviter et de régler les différends juridiques à la première occasion. Alors que plus des deux tiers (68 %; n = 195/289) des avocats interrogés s’entendent pour dire que leur bureau respecte cette norme, le quart (25 %; n = 73) d’entre eux disent que cette norme n’est que partiellement respectée dans leur bureau (certaines difficultés) et 7 % (n = 21), qu’elle n’est pas ou presque pas respectée (nombreuses difficultés). Les informateurs clés mentionnent également certains obstacles au règlement rapide des cas, en particulier :

• les efforts exigés des avocats pour suivre le rythme des litiges limitent leur capacité d’investir du temps en vue d’appuyer les efforts de règlement rapide des cas;
• la propension qu’ont certains avocats à examiner la totalité ou la plupart des éléments de preuve avant de conseiller aux clients d’envisager un règlement retarde l’examen des autres options de règlement des différends jusqu’à l’approche du procès;
• les retards et les obstacles à l’obtention de l’approbation des clients en vue d’un règlement.

Selon les informateurs clés, ces obstacles au règlement rapide des dossiers entraînent des problèmes d’efficience. Ainsi, le processus d’approbation du client en vue d’un règlement, qui peut s’avérer long, quel que soit le montant en jeu, n’offre aucune souplesse. Les ressources du contentieux sont ainsi mobilisées en attendant l’approbation du client. Lorsque d’importantes sommes sont en jeu, il faut faire approuver le règlement par les organismes centraux, ce qui rallonge tout autant le processus. Quelques informateurs clés estiment également que certains facteurs dissuadent de tenter un règlement, notamment l’idée que l’obtention d’une forte somme en dommages-intérêts après une lutte acharnée devant les tribunaux sera moins contestée que l’obtention d’un montant de règlement élevé.

Il est possible de travailler avec les clients pour encourager un règlement plus rapide. Ainsi, la GRC mène un projet pilote concernant le règlement rapide des affaires. En collaboration avec les bureaux régionaux, les responsables de ce projet tentent de déterminer les cas qui se prêtent à une médiation précoce. D’autres SJM interrogés souhaitent également que le ministère de la Justice, en collaboration avec les clients, cherche plus activement des façons de régler les dossiers à l’amiable. Les informateurs clés des SJM ont l’impression que la proposition d’un règlement est plus souvent amenée par les SJM que les avocats plaidants, mais ces derniers sont prêts à envisager cette possibilité une fois proposée.

Rentabilité

Les données administratives montrent que le ministère de la Justice consacre plus d’heures aux dossiers présentant un risque et une complexité plus élevés, ce qui appuie la conclusion que le Ministère règle les problèmes de façon rentable en concentrant ses ressources sur ses dossiers très médiatisés et sensibles. Comme le montre la figure 12 (page suivante), le nombre moyen d’heures par dossier diminue à mesure que le niveau de risque et de complexité diminue (comparaison entre les quadrants supérieur gauche et inférieur droit du graphique).

L’équipe d’évaluation s’est également attardée à la rentabilité des services de contentieux en analysant le temps consacré par le personnel aux dossiers de litige résolus (jugés ou réglés) afin de déterminer si le règlement d’un plus grand nombre de dossiers permettrait d’offrir des services de contentieux plus rentables. En fait, l’analyse montre que le règlement d’un plus grand nombre de dossiers ne mène pas nécessairement à un résultat plus rentable. Lorsqu’on analyse les données selon le niveau de risque et de complexité, on constate que les dossiers réglés peuvent prendre plus de temps que les dossiers jugés. Pour les dossiers très complexes ou à risque élevé, le temps moyen consacré par dossier réglé est plus long que pour les dossiers jugés à chacun des quatre exercices analysés. Ainsi, en 2017-2018, il a fallu consacrer en moyenne 1 626 heures pour régler un dossier très complexe ou à risque élevé, alors qu’un dossier jugé n’a nécessité que 1 388 heures.

Le temps moyen consacré aux dossiers réglés pourrait être réduit si la possibilité de régler les dossiers aux premières étapes du processus judiciaire était explorée. Comme nous l’avons mentionné dans la section précédente, environ la moitié des dossiers sont réglés après la communication préalable, c’est-à-dire après avoir nécessité beaucoup de ressources, le règlement survenant bien souvent peu avant la tenue du procès. Toutefois, comme le font également remarquer certains informateurs clés, le règlement des différends n’est pas le seul moyen de résoudre une affaire rapidement et de façon rentable. Le recours aux procédures judiciaires pour déposer des requêtes en vue de réduire le nombre de questions en litige (et ainsi de suite) est également un moyen efficace pour les avocats plaidants de régler les causes plus rapidement, en utilisant moins de ressources.

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Date de modification :

2020-05-08